2009-2011侵犯企业国有资产犯罪审判白皮书

国有企业是我国社会主义经济的重要基础。在深化社会主义市场经济改革的过程中,许多国有企业围绕着产权制度改革和现代企业制度建设,进行了公司化改造。但是由于在转型过程中管理体制、监督制度尚存在漏洞,加之一些国企从业人员法制意识淡薄,贪利意识膨胀,导致出现侵犯企业国有资产犯罪的现象,造成了国有资产的流失。为了进一步增强人民法院审理侵犯国有企业犯罪案件的透明度,更好地遏制侵犯企业国有资产犯罪,推动国有经济健康发展,现将我院及辖区法院2009至2011年侵犯企业国有资产犯罪案件审判情况通报如下。

一、侵犯企业国有资产犯罪案件概况

侵犯企业国有资产犯罪是指国有资产监督管理机构、国有资产运营主体和国有资本投资的公司、企业及其工作人员以及第三人违反国有资产管理的法律、法规,造成国有资产损失或致使国有资产处于流失的危险,依照刑法应受处罚的行为。该类犯罪侵害了国有财产管理制度,破坏了国有经济的正常运行。

我院所辖市中心的静安、黄浦两区,市级国企总部林立,辖区北面的虹口、普陀等区也是大型国企比较集中的地方。近年来,我院及辖区法院审理了一批国有企业领导人员和经营管理人员违反法律和财经纪律,贪污、挪用公款、私分国有资产、渎职,致使国有资产流失的犯罪案件。2009至2011年,我院及所辖的10个区、县法院共审结一审侵犯企业国有资产犯罪案件91件,涉案123人,犯罪金额高达3.2亿余元,人均犯罪金额260余万元。

91件侵犯企业国有资产犯罪案件所涉行业相当广泛,有建筑业、金属冶炼业、房地产业、金融业、医疗服务业等等。涉及的领域繁多,有招投标、拍卖、合同审核、设备材料采购、动拆迁安置等等。涉及的罪名有4个,分别是贪污罪60件,占66%;挪用公款罪20件,占22%;私分国有资产罪10件,占11%;国有公司人员失职罪1件,占1%(有些个案涉及多个罪名,上述数据以每个案件涉及最主要的一项罪名为统计基础)。

二、侵犯企业国有资产犯罪的特点

(一)涉案金额巨大,危害后果严重

2003年以来,企业国有资产管理体制与运营机制发生了重大改变。在管理体制上,成立了国家及地方国有资产监督管理机构,代表国家依法履行出资人职责和监管职责;在运营机制上,构建了国有资产监管机构→国有资产运营主体→国有独资企业、国有控股企业和参股企业这一层级体系,通过层层授权、委托代理的形式进行监管、运营国有资产。但是,在国资、国企改革的大背景下,侵犯企业国有资产的犯罪案件也不断出现。有的国企人员违反财经纪律,大肆贪污、挪用、私分公款。如上海市电力公司某分公司原客户服务专员沈某采用收取客户电费不入账的方式,截留并侵吞国有资产共计577万余元。有的国企人员趁企业改制、产权转让之机,隐匿、转移、侵吞国有资产,如某国有公司原董事长王某,在公司实施转制期间,非法将9700万元国有资产隐匿在其个人控制的账户中。有的国企人员由于严重不负责任,失职渎职,致使国有资产流失严重,如某房屋动迁公司原总经理丰某严重不负责任,对动拆迁资金疏于管理,收受贿赂20余万元,同意将1.7亿元资金挪作他用,致使公司被骗1.68亿元,至案发尚有1亿元未能收回,最终被法院以受贿罪和国有公司人员失职罪数罪并罚。侵犯国有企业资产犯罪往往涉案金额巨大,不仅使国有资产流失严重,而且极易引起广大群众的强烈不满,造成群体性事件,影响社会和谐。

(二)窝案串案多,多个犯罪主体沆瀣一气

当前在侵犯企业国有资产犯罪中,“群蛀”现象突出,单位内部上下勾结,内外串通,共同犯罪。具体表现为:一是内部高层管理人员、中层管理人员形成利益共同体,共同作案。如某冷藏储运有限公司原总经理张某、原副总经理黄某、吴某、彭某、原仓库主任曹某、副主任卢某贪污窝案。二是一旦单位高层领导出现问题,会产生“多米诺骨牌效应”,往往会导致集体腐败。如某集团公司原董事长焦某贪污147.6万元、受贿200万余元;该公司下属的某房地产有限公司原总经理李某贪污334.6万余元;该公司下属的某计算机系统集成有限公司原总经理胡某、原商务部经理朱某、原财务部经理舒某挪用公款470万元,胡某还贪污30万元。三是单位内外部人员相互勾结利用,共同作案。有的国企领导干部在与私营企业主或其他单位结算工程费、配套服务费等过程中,相互串通,通过虚增费用的方法侵吞国有资产,如某房地产有限公司原总经理李某代表该公司在与某置业公司结算动迁奖励费的过程中,经与置业公司原副总经理李某某商议,虚增房地产有限公司支付置业公司动迁奖励费110万元,并予侵吞。

(三)犯罪手段多样化复杂化,具有隐蔽性和欺骗性

近年来,导致国有企业资产流失的犯罪手段多种多样,有贪污挪用型、私分国有资产型、失职渎职型等等。有的在国有企业改制过程中,隐匿企业应收账款,进行“体外运作”,待改制结束后,再以改制后公司的名义实现债权,以此侵吞国有资产;有的在国有产权交易中,因受贿与拍卖公司相勾结或者串通招投标,将国有资产低价贱卖;有的在企业经营过程中,成立私人公司截取国企业务,虚增经营环节,减少国企利润或抬高国企成本而牟取私利;有的在企业经营中,通过外单位虚开增值税专用发票或普通发票的手法,套取公款予以侵吞;有的在核发员工工资中,虚构下属人员作业量并虚报人数,骗取公司下发的工资款;有的在单位资金运作过程中,采用收入及付出款项不入账、调整银行日记账账面冲平相关账目的方法,挪用公款;有的在收受贿赂后,与其他公司签订采购、赎回等合同而实际提供融资,为他人谋取利益,致使国有资产遭遇风险和损失,等等。总之,当前侵犯企业国有资产的犯罪手法呈现多样化复杂化,具有隐蔽性欺骗性,给查处及审理带来了较大困难。

(四)“小金库”现象严重,成为腐败黑洞

“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金及其形成的资产。在审理侵犯企业国有资产犯罪案件中发现,当前国有企业设立“小金库”具有一定的普遍性。不少单位是“两本账”、“多本账”,有的在经营创收中收入不入账或入“另册”,脱离财务监督;有的截留挪用各种应上缴经费;有的把该收上来的经费留在下属单位(部门)作为“私房钱”;有的编大计划,造假预算,编假合同,在预算执行过程中虚列支出,虚假冒领,把报回来的预算经费打入“小金库”,化大公为小公,甚至化公为私等等。如煤炭科学研究总院某测试中心原副主任周某、运输机械检验室原主任李某、阻燃抗静电材料检验站原站长顾某、矿灯检验站原站长闵某、采煤机械检验室原主任王某、电气防爆检验站原副站长张某、倪某等人采取开具收据收取检测费不入账的方式截留检测费,设立“小金库”,用于发放上级部门核定的工资奖金总额以外的奖金。由于“小金库”设置随意,又缺乏必要的财务监督,资金的来龙去脉除了单位负责人和经办人外,无其他人知晓,“小金库”在脱离了财务监督的视线后往往会变成腐败的“温床”。如中国南车集团铜陵车辆厂某销售部原部长周某,伙同会计,通过虚列工作人员工资套取现金、截留其他公司归还的借款等方式私设“小金库”,并侵吞“小金库”中的公款60余万元。

三、侵犯企业国有资产犯罪原因探析

(一)一些国企未真正建立现代企业治理机制

在市场经济迅速发展的今天,一些改制为公司的国有企业只是原国企的翻牌,在思想观念、治理方式、规则意识、运营模式等诸多方面都停留在改制以前的状态,尚未建立起科学有效的公司法人治理结构,管理水平无法适应现代企业的发展要求,因而在管理上出现了混乱,产生无章可循或者有章难循的现象。

(二)一些国企监管制约机制未能落实,权力缺乏监督

在经济体制转轨过程中,根据“产权明晰、政企分开”的要求,国家越来越多地将企业经营权交予企业自己行使,使得企业拥有了越来越广泛的自主经营管理权,但是防止权力滥用的监督制约机制却没能有效地建立和落实。主要表现在:一是纵向的监督制约不到位。现行国资监管采取的是层层授权、委托管理的模式,国资委重点管理集团公司,对于集团公司的监管比较严格,但是集团公司对其下属的各级公司往往片面重视盈利业绩,疏于其他方面的监管。二是企业内部的监督制约缺失。一些国企“一把手”集经营、管理、决策权于一身,董事会、监事会没有发挥应有的作用,职工代表大会对企业经营管理者质询、评议的权利没有落实,财务人员没有依法履行监督职责,未起到把关作用。

(三)一些国企从业人员道德观嬗变,价值观扭曲

由于社会体制、法律政策的变迁,引起了意识形态的变革和人们价值观的改变。90年代以后,有关市场经济主体“经济人”理性的观念十分盛行,即市场经济下的“经济人”以实现自身利益最大化为目的。在这种观念支配下,一些经营、管理、使用国有资产的从业人员摆脱了道德与法对其内心的约束,对利用非法手段占有、侵吞国有财产的道德“耻感”削弱甚至丧失,缺失内心自律意识和敬畏之心,从而导致他们肆意利用手中的权力侵占或随意处置国有资产。

四、预防和遏制侵犯企业国有资产犯罪的对策

(一)建立现代企业制度,完善企业内控机制

企业在具体管理制度上存在弊端和漏洞是引发侵害企业利益的犯罪的重要因素。因此,国有企业有必要从企业管理思想、管理方法、管理工具、管理模式等各方面进一步提高经营管理水平,遏制企业内部的贪污、私分国有资产、挪用公款等行为,确保国有资产的保值增值。一是要进一步完善公司治理结构,明确公司各层面、各参与者的责任和权力界限,制定并严格执行决策、办理事务时应遵循的规则和程序。建立民主决策机制,杜绝“一把手”的“一言堂”。二是要完善内控制度体系,建立人力资源、物力资源、信息资源、供给环节、生产环节、销售环节全方位的控制系统。三是要健全财务管理制度,建立财务电子管理系统,把监管人财物的制度固化于程序中,杜绝滥用票据、私设“小金库”等违法乱纪行为。

(二)强化外部监督功能,形成有效权力监控

现行国有资产管理运营监管体系的法律关系主体包括国有资产监督管理机构、国有资产运营主体和被出资的国有公司、企业,这三个主体之间的关系形成了我国国有资产监管运营模式。因此,在现行法律框架和国有资产管理体制下,一是国有资产监督管理机构应加大对国有资产的剥离、转制、运行等方面的监督力度。可通过审计、税务等行政执法机关的行政执法活动,监督国有企业的经营管理者依法经营。一旦发现有侵吞国有资产、造成国有资产流失等行为的,应积极履行职责,对直接责任人员和负有领导责任的人员进行问责。二是上级国有企业应加强对下级单位的监管。可通过委派财务总监、加强审计等方式对下属企业领导干部的经营决策、执行财务制度等情况进行监督。三是通过多种方式加强企业内部监督制约。充分发挥企业内部纪检监察部门的作用,搞好党内监督、民主监督、群众监督,促使企业管理民主化、公开化、科学化。

(三)加强企业文化建设,培育诚信守法观念

企业文化是精神文明建设的重要组成部分,它是企业精神财富的积淀和良好企业形象得以形成的根本。党的十七届六中全会强调,要深化文化体制改革,推动社会主义文化大发展大繁荣,进一步掀起社会主义文化建设新高潮。当前,我国进入了全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期,但是由于诚信观念、规则意识尚未完全深入,一些利益主体为了追求个人利益不惜以身试法,在国有资产管理、经营领域导致侵犯国有资产犯罪案件频发。因此,创建具有时代特色的企业文化,对于增强企业内部凝聚力和外部竞争力,预防侵犯企业国有资产犯罪具有重要的作用。一方面,要培育守法诚信经营的企业价值观。大力加强法制宣传教育,增强企业管理人员和员工学法、知法、廉洁守法的意识。定期组织培训,运用典型案例以案释法,增强企业领导干部自重、自省、自警、自律,不断增强依法管理、诚信经营的观念。另一方面,要塑造积极向上的企业精神。要在企业内部营造团结、和谐的文化氛围,以共同的价值观为核心,增强从业人员的认同感、归属感、荣誉感,使企业中的每个人自觉承担起保护企业资产,塑造企业良好形象的责任。

二○一二年三月