2007—2011年工伤认定行政审判白皮书

自2004年1月1日国务院《工伤保险条例》实施以来,工伤认定行政诉讼案件数量不断增长,已逐渐成为行政诉讼案件的主要类型之一。工伤认定结论直接决定着职工是否能够享有工伤待遇,与职工及其家属的切身利益紧密关联。依法审理工伤认定案件,妥善处理职工与用人单位之间的工伤认定纠纷,是我院行政审判工作的重要内容之一。近年来,我院及辖区基层法院审理的工伤认定案件中,判决撤销被诉工伤认定的案件数量很少,占全部工伤认定案件的比例远低于行政诉讼撤销判决的平均比例,这说明我院辖区各社会保障行政机关的工伤认定执法水平普遍较高,执法标准较为统一,行政执法总体情况良好。为进一步促进行政机关依法进行工伤认定,切实保护职工和用人单位的合法权益,增加人民法院审理工伤认定行政案件的透明度,现将2007年至2011年我院及辖区基层法院工伤认定行政诉讼案件的审理情况通报如下。

一、工伤认定行政诉讼案件审理基本情况

2007年至2011年,我院辖区法院共审结工伤认定案件235件,每年审结的案件总数虽有起伏,但总体较为均衡。其中,2007年审结36件,2008年审结55件,2009年审结45件,2010年审结52件,2011年审结47件。

我院2007年至2011年共审结工伤认定二审案件109件,其中,2007年审结18件,2008年审结26件,2009年审结18件,2010年审结26件,2011年审结21件。

综合各案审理情况,我院及辖区法院审理的工伤认定案件主要有以下特点:

(一)和解、撤诉案件比例较高,判决撤销工伤认定案件很少

辖区法院审结的235件工伤认定案件中,以原告申请撤诉、法院裁定予以准许方式结案的共76件,占32.34%;其中,职工与用人单位达成和解协议或被告自行撤销被诉工伤认定后原告撤诉的50件,占21.28%;原告主动申请撤诉的26件,占11.06%。判决维持被诉工伤认定的136件,占57.87%。判决驳回原告诉讼请求的17件,占7.23%。判决撤销被诉工伤认定的3件,占1.28%。裁定驳回原告起诉的3件,占1.28%。在一审作出判决的156件案件中,当事人提出上诉的有107件,上诉率为68.59%。

我院审结的109件工伤认定上诉案件中,上诉人申请撤回上诉的12件,占11.01%;维持原审裁判的96件,占88.07%;撤销原判、撤销被诉工伤认定的1件,占0.92%。

从以上数据可以看出,工伤认定行政诉讼案中,以法院裁定准予原告撤诉方式结案的案件所占比例较高,其中大部分是因职工与用人单位达成和解协议后原告申请撤诉,另有部分是原告经法院释明相关法律规定后,认为无继续诉讼必要而申请撤诉。究其原因,工伤认定案件最终是为了解决职工与用人单位之间关于工伤待遇纠纷的民事争议,一旦双方就赔偿数额达成和解协议,也就无继续工伤认定行政诉讼的必要。在以判决方式结案的案件中,绝大部分判决维持了被诉工伤认定,判决撤销的案件数量很少(一审有3件,我院二审仅1件)。

因工伤认定结论往往涉及当事人的切身利益,一方面,对有些中小企业而言,认定工伤可能大大增加其企业经营负担,故对不利于其的一审判决往往提起上诉;另一方面,受事故伤害的职工对工伤待遇的期望值往往很大,一旦不被认定为工伤,一审败诉后提起上诉在所难免。因此,工伤认定案件的上诉率较高。

(二)职工起诉与用人单位起诉的案件数量接近,用人单位起诉案件所占比例有所上升

我院辖区法院审结的235件工伤认定案件中,受事故伤害的职工及其近亲属作为原告起诉的110件,占46.81%;用人单位起诉的125件,占53.19%。其中,2007年职工起诉18件,用人单位起诉18件;2008年职工起诉28件,用人单位起诉27件;2009年职工起诉22件,用人单位起诉23件;2010年职工起诉21件,用人单位起诉31件;2011年职工起诉21件,用人单位起诉26件。分析这一变化的原因,一方面因社会保障行政机关加大了对劳动者合法权益的保护力度,在工伤认定中更倾向于维护职工利益,导致用人单位因不服认定工伤的决定起诉的案件数量增多;另一方面,随着工伤赔偿计算标准的不断提高,不少私营小企业未依法缴纳工伤保险费,而认定工伤所面临的赔偿数额年年增长,致使一些用人单位对工伤认定结论极为敏感。

(三)郊区法院受理工伤认定行政案件较多,各基层法院收案数量差异明显

辖区法院中,黄浦、静安等中心城区基层法院受理的工伤认定案件数量较少,青浦、嘉定等郊区基层法院受理的案件数量较多。2007年至2011年,辖区六个中心城区基层法院共受理工伤认定案件97件,占41.28%,其中,黄浦法院受理11件,静安法院受理7件,虹口法院受理10件,杨浦法院受理14件,闸北法院受理27件,普陀法院受理28件;四个郊区基层法院共受理138件,占58.72%,其中青浦法院受理42件,宝山法院受理34件,嘉定法院受理52件,崇明法院受理10件。无论是中心城区法院还是郊区法院,工伤认定案件的受理情况也不平衡。嘉定、青浦、宝山法院受理案件数量最多,主要是由于工伤认定案件多涉及中、小企业,这些企业又大多注册于郊区,且招用大量外来务工人员,一旦用人单位未缴纳工伤保险费,则易引发纠纷。此外,闸北、普陀由于地处城乡结合部,基于同样的原因,与中心城区其他基层法院相比,受理工伤认定案件数量亦相对较多。

(四)超半数工伤认定申请被认定工伤,认定工伤主要适用“三工”条款

《工伤保险条例》于2004年1月1日起施行,后于2010年12月20日修订并于2011年1月1日起施行修订后的《条例》。截至2011年底,我院辖区法院尚未受理适用修订后的相关条款作出工伤认定的案件。

在辖区法院审理的235件工伤认定案件中,被告所作工伤认定对职工所受伤亡认定为工伤或视同工伤的共129件,占54.89%;被告不认定、不视同为工伤的89件,占37.87%;对工伤认定申请决定不予受理的17件,占7.23%。

在认定为工伤或视同工伤的129件案件中,被告适用《工伤保险条例》第十四条第(一)项规定,职工在工作时间和工作场所内,因工作原因(通称“三工”)受到事故伤害,认定为工伤的案件数量最多,有69件,占53.49%。被告适用《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定,职工在上下班途中受到机动车事故伤害,认定为工伤的有29件,占22.48%。被告适用《工伤保险条例》第十四条第(五)项规定,职工在因工外出期间由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明,认定为工伤的有18件,占13.95%。被告适用《工伤保险条例》第十四条第(三)项规定,职工在工作时间和工作场所内因履行工作职责受到暴力等意外伤害,认定为工伤的有7件,占5.43%。被告适用《工伤保险条例》第十四条第(二)项规定,职工于工作时间前后在工作场所内,从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害,认定为工伤的有3件,占2.33%。被告适用《工伤保险条例》第十五条第(一)项规定,职工在工作时间和工作岗位,突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡,视同工伤的有3件,占2.33%。

被告作出对职工所受伤亡不认定、不视同为工伤的89件案件中,10件为适用《工伤保险条例》第十六条第(一)项规定,即因犯罪或者违反治安管理伤亡的,不得认定为工伤或视同工伤;其他79件均为不符合上述《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的应认定为工伤、视同工伤的条件。

二、工伤认定中需注意的问题

(一)行政执法程序应进一步规范

严格依照法定程序规范执法,对保护行政相对人的程序权利、确保行政行为合法性具有重要意义。在我院及辖区法院审理的部分工伤认定行政诉讼案件中,反映出相关社会保障行政机关在工伤认定执法程序中尚有不够规范的情况。

一是调查取证程序有不符合法定形式之情形。调查取证是工伤认定程序中的关键环节。如果社会保障行政机关在调取证据、制作笔录的程序上存在瑕疵,导致证据不符合法定形式,将影响工伤认定行政行为的合法性。原劳动和社会保障部制定的《工伤认定办法》规定,社会保障行政机关进行调查核实,应当由两名以上工作人员共同进行,并出示执行公务的证件。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第(四)项规定,被告向法院提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录,应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。在我院及辖区法院审理的案件中,有的工伤认定所依据的调查笔录上仅在首部列明调查人员的姓名,但没有调查人员的签名或盖章;有的工伤认定案件中,作为关键证据的电话调查记录系由一名工作人员通过电话与证人联系取得;有的作为工伤认定证据的询问笔录系从其他行政机关调取获得,但却未注明出处,也未经制作笔录的行政机关确认。以上调查取证的程序均不够规范,证据形式不符合行政诉讼中提交书证的要求,致使证据的证明力打折扣。

二是一些工伤认定案件对行政相对人程序权利的保障不够充分。《工伤认定办法》规定,职工或者其直系亲属认为是工伤,用人单位不认为是工伤的,由用人单位承担举证责任。有的案件中,行政机关未向用人单位告知举证义务;有的虽告知用人单位需提交事故相关情况、意见及证据,但未告知若未提交的法律后果,未尽到指导、释明的义务;有的案件中,就申请人提交的对用人单位不利的证据,未听取用人单位对该证据的意见,影响了用人单位陈述申辩权利的充分行使。

(二)调取证据及证据审核认定能力应进一步提高

工伤认定中,社会保障行政机关负有对职工所受伤害进行调查核实的义务,应对相关证据进行深入细致的调查。在有的工伤认定案件中,行政机关仅根据当事人提供的证人进行调查,但这些证人并非最了解事故经过的人,其证言无法直接证明工伤认定的关键事实,导致行政机关所作工伤认定事实不清。有的案件中,当事人提供的证据材料存在瑕疵,或前后矛盾,社会保障行政机关对这些证据材料未作进一步调查核实,致使认定事实所依据的证据不够充分。

行政机关在工伤认定过程中,应当对证据的合法性、关联性进行审核认定,将不具有合法性、关联性的证据排除在定案证据之外。但有的社会保障行政机关将不符合法定条件的鉴定结论作为证据采信,导致认定事实错误。例如,在一起职工因被他人撞击致脑出血的工伤认定案件中,被告提交了某区劳动能力鉴定委员会出具的医学鉴定,以证明该机关曾就该职工脑出血与被撞击之间是否存在因果关系委托有关机构进行医学鉴定,并以此作为工伤认定的主要依据。但是,根据有关规定,劳动能力鉴定委员会是进行劳动能力鉴定的专业机构,并无进行医学鉴定的法定资质,该机构对行政机关委托其鉴定的事项并不具有法定的鉴定能力,其所作鉴定结论不符合合法性和专业性的要求,不能作为工伤认定的合法依据。

(三)法律适用的准确性应进一步加强

《工伤保险条例》对认定为工伤、视同工伤的各种情形都有明确规定,每种情形所对应的法律要件各不相同,类似的案件事实可能仅因一个细微差异,适用的法律就有所不同。因此,工伤认定过程中,应注意准确把握认定为工伤、视同工伤的各种情形的构成要件,紧密结合查明的案件事实,准确适用法律。在我院及辖区法院审理的案件中,有的案件虽然认定为工伤的结论是正确的,但在适用法律条款上存在偏差。如在某酒店泳池救生员的工伤认定案件中,该救生员在下班前巡视泳池时发现有泳客未戴泳帽进入泳池,在劝阻过程中与泳客发生争执,被推倒致伤。被告适用《工伤保险条例》第十四条第(二)项之规定,认为该救生员是在从事与工作有关的收尾性工作中受到伤害,故认定为工伤。本案中,制止未戴泳帽的泳客进入泳池,本身就属于救生员的工作职责,不应认定为“收尾性工作”;《工伤保险条例》第十四条第(二)项规定的“受到事故伤害”与第(三)项规定的“受到暴力等意外伤害”是两个不同概念,前者一般指与工作条件和工作环境密切相关的、非人为故意造成的伤害,而后者是指因他人采取暴力行为直接导致的伤害,两者的区别在于是否因人为故意所引起。该案中的救生员因与泳客争执被推倒致伤,系因受到暴力伤害而非事故伤害。本案应适用《工伤保险条例》第十四条第(三)项之规定认定为工伤。虽然结论都是认定为工伤,但社会保障行政机关对《工伤保险条例》的理解存在偏差,导致工伤认定中适用法律不够准确。

三、依法妥善处理工伤认定案件的对策与建议

(一)提升程序意识,严格依法行政

依法行政的核心内容是依照法定程序执法,行政行为只有在程序合法的前提下,其行为结果才具有合法性和正当性。工伤认定程序中,一方面应当考虑行政效率,另一方面也应当严格依照法定程序进行事实调查、证据采集,确保被诉工伤认定所依据的证据在形式上的合法性,不能为了片面追求行政效率而忽视依照法定程序执法的重要性。一是要进一步提升执法人员的行政程序意识,转变执法理念,深刻领会程序合法性在整个行政行为中的重要作用,树立严谨规范的执法作风。二是要加强有关行政程序的法律法规培训,结合相关案例,将工伤认定中可能涉及到的程序细化到每一个环节进行培训。三是在执法过程中注意落实证据采集程序和证据形式的相关要求,如制作工伤认定调查笔录时需两位调查人员签名,现场勘验笔录需当事人签名,有关部门保管的书证复制件、影印件或抄录件应注明出处,经该部门核对无异后加盖印章等。四是履行好工伤认定举证责任的告知义务,可书面告知当事人举证责任的相关法律规定以及法律后果,及时组织双方对对方提交的证据材料发表意见,充分保障当事人陈述、申辩的权利。

(二)提高调查取证能力,加强证据审核认定的完整性

工伤认定中行政机关负有对事故伤害进行调查核实的义务,做好调查取证工作,可为查明案件事实打下坚实的基础。应充分重视工伤认定中的调查取证,提高执法人员的调查取证能力。一要围绕工伤认定中的关键要素,如受伤是否在工作场所、是否与工作相关、是事故伤害还是自身疾病等,明确需要证明的主要法律事实,有针对性地进行调查取证。二要对存在一定瑕疵或有疑问的当事人提供的证据材料进一步予以核实,进行细致调查,保证工伤认定所依据的证据能够形成完整的证据链,证明案件事实。三要根据案件实际情况区分不同的鉴定内容,正确选择有资质的法定鉴定机构,确保工伤认定决定所依据的鉴定结论的合法有效,同时亦可避免当事人对鉴定结论的合理怀疑。

(三)加强相关法律法规的学习,提高法律适用的准确性

能否在工伤认定中准确适用法律、法规、规章的相关规定,不但直接决定着工伤认定结论的合法性,也影响到工伤认定执法的统一性。在工伤认定案件的法律适用中,首先要深入理解《工伤保险条例》规定的认定为工伤、视同工伤、不属于或不视同工伤的各种情形的法定构成要件,厘清每种情形之间的细微差别,才能结合查明的案件事实,准确适用不同条款作出工伤认定。其次要注意行政执法标准的统一,对法律事实基本一致的工伤事故,应做到适用法律标准也基本一致,保证工伤认定案件处理的公平、公正、合理,避免当事人对工伤认定的质疑。

(四)做好条例修订后的应对工作,加强与相关部门的沟通协调

修订后的《工伤保险条例》于2011年1月1日开始施行,社会保障行政机关应加强对新条例的学习培训,分析比较新旧条例的异同,深入领会新条例中认定或不认定工伤情形的构成要件,提高法律适用能力。此外,《工伤保险条例》部分条款的修改将会给工伤认定执法工作带来一些新问题,如第十四条应当认定为工伤的情形中第(六)项“在上下班途中,受到机动车事故伤害的”已修改为“在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”,“非本人主要责任的交通事故”如何认定、实践中需满足哪些条件,亟需在工伤认定执法工作中予以明确,统一执法标准。交通事故责任认定书不是可诉的行政行为,仅作为事实证据使用,其效力能否在工伤认定中直接予以认定;如果交通管理部门作出无法确定交通事故责任的决定,工伤认定中是否可以对事故责任作出认定,依据哪些材料进行认定,均为亟待解决的问题。因此,应当加强与交通管理执法机构等相关部门的沟通协调,了解交通事故责任认定相关工作,明确“非本人主要责任的交通事故”的认定标准,促进工伤认定法律适用的统一性。

(五)加大协调和解力度,努力化解工伤纠纷的行政争议

工伤认定是职工获得工伤保险赔偿的前提条件,申请工伤认定的最终目的是为了解决职工与用人单位之间的工伤待遇争议。社会保障行政机关应充分利用在工伤认定中的居中裁判地位,加大协调和解力度,促使双方当事人达成一致协议并尽早履行,彻底解决双方争议。实践中,应充分重视以下两类案件的协调和解工作:一是伤亡职工应认定为工伤,但用人单位未依法缴纳工伤保险费,因单位无力支付可能发生的巨额工伤赔偿导致职工的合法权益实际无法实现的案件。此类案件若促成双方达成和解协议,可促使用人单位自觉履行赔偿义务,避免职工及其近亲属因工伤认定案件拖延过久而影响伤、病治疗或正常生活。另一类案件为伤亡职工不应认定为工伤,但生活确实存在实际困难,社会保障行政机关可通过做协调和解工作,促使用人单位对伤亡职工给予一定经济补偿,以解决职工及其近亲属的生活困难。