2007-2011年执行白皮书

人民法院的执行工作不仅直接关系到当事人合法权益的实现,而且关系到国家法律和司法的权威和尊严,关系到依法治国基本方略的推进。为进一步增强人民法院执行工作的透明度,建立健全执行工作长效机制,优化完善执行工作环境,增强破解执行难题的社会合力,为服务上海创新驱动、转型发展以及社会和谐稳定大局提供有力的司法保障,现将我院2007-2011年执行工作情况通报如下。

一、执行案件基本情况

(一)收案数量逐年下降,执结率、执行清偿率维持较高水平

2007—2011年,我院共受理各类初执案件(第一次申请执行)4677起,年平均收案数为935起,但呈逐年下降态势;连同存案共执结案件4743起,年平均执结案件数量为949起;同期案件执结率达101.41%。执行总标的额为235.46亿元,到位总标的额185.86亿元,执行清偿率为78.93%。整体而言,我院执行案件的收案、存案数持续降低,案件执结率良性运转,执行清偿率较高。

(二)收案中民商事诉讼案件申请执行所占比例最高

执行案件的来源包括申请执行的法院生效法律文书案件、社保案件、仲裁裁决案件和公证债权文书案件等。以下数据均为2007-2011年我院受理的各类执行案件的数据。

以法院生效法律文书为执行依据的案件包括民商事案件、刑事附带民事案件、刑事财产刑案件等。其中,民商事案件所占比例最高,收案数达1753件,占执行案件总数的37.48%。

上海市人力资源与社会保障局就相关企业欠缴社保费作出行政处罚决定并申请我院执行的社保案件收案数为1001件,占执行案件总数的21.40%。

以仲裁裁决为执行依据的案件也占相当比例,总数达1026件,占所有初执案件的21.94%。以公证机构作出的公证债权文书为执行依据的案件数量较少,每年均不超过10件。

(三)执行收案受法规政策调整和经济环境变化影响较大

2007年《民事诉讼法》的修订对我院执行收案类型及数量有较大影响。如《民事诉讼法》第202条有关执行复议、第203条有关提级执行、第204条有关案外人异议的规定实施后,相关案件数量随之迅速增长。

另外,本市高院及相关行政机关管理政策的出台与调整,以及宏观经济形势的变化也对相应类型的执行收案状况有较大的影响。如2008年本市高院调整民商事案件的级别管辖,提高高、中院受理一审民商事案件的立案标的额后,我院当年受理的民商事执行案件大幅减少,从上年度506件降至289件,同期减幅为42.89%。又如上海市人力资源和社会保障局减少了社保案件的申请执行次数后,2008年社保收案减少136件,同比降幅为43.59%。而受金融危机的影响,企业因经营困难无力缴纳或故意拖欠社保费用的数量明显增多,相关纠纷随之上升,2009年社保案件数量又有明显增加。

(四)强制执行占结案方式的三成,平均执行天数缩短

2007—2011年,我院共执结4677件初执案件。从结案方式看,强制执行的比例高,共计1445件,达到了30.90%;发放债权凭证1182件,占25.27%;自动履行681件,占14.56%;执行和解458件,占9.79%;另有19.26%的案件是通过中止执行、终结等方式结案。初执案件的平均执行天数始终处于不断减少的态势,由2007年的37.95天降为2011年为23.17天。

二、近年来我院加强执行工作的具体举措

(一)加强完善内部管理,规范执行工作流程

近年来,我院一直强化执行工作内部管理。首先,建章立制,确保执行工作有据可循。我院先后制定《关于执行裁决事项的若干规定》、《执行须知》、《执行情况告知书》等规定,进一步加强了执行规范化建设。其次,细化管理,完善分级审批和复执专项管理制度。专门针对评估、拍卖、变卖等重大执行事项规定不同的审批要求,狠抓恢复执行准备等重要环节的节点控制和质量监督,逐步提高各执行环节的管理和执法水平。第三,探索创新,不断加强监督制约。我院认真研析执行程序、执行监督中存在的问题,进一步探索执行实施权与执行审查权分权运行的工作机制,专门研究开发了庭内移送裁决案件流程管理系统,使裁决案件的办理更加规范。第四,借助网络平台,不断推进执行公开。我院互联网站专门开设执行案件信息查询系统,并在最高院“全国法院被执行人信息查询”平台予以公布,方便社会公众随时查询案件执行进展。

(二)设立快速执行通道,切实保障百姓民生

涉民生案件执行一直是我院执行工作的重要内容之一。我院率先建立并在辖区范围先后推行实施“民生案件执行快速通道”机制,并积极为符合条件的困难权利人向市高院申请司法救助金,同时为困难申请执行人提供减免执行费用、法律咨询等法律援助服务。2012年 1月13日,我院对自2011年10月“清积案、反规避、护民生”专项执行开展活动以来执行到位的7起工程款、劳动报酬等涉民生案件的13名申请执行人代表,发放了执行款共计人民币8500余万元,并对8件刑事附带民事诉讼案件的申请执行人申请了司法救助金,上海电视台、《上海法治报》、《上海商报》、《新民晚报》等多家媒体对此进行了专题报道,取得了良好的社会效果。2011年11月,我院设立了执行事务中心,实现了执行信访接待、督办、速执、咨询答疑“一体化”,为群众现场查询执行案件进展、联系和约见执行法官、收转诉讼材料、缴纳执行款项、办理恢复执行等事务提供了极大的便利。

(三)大力构建威慑机制,打击规避执行行为

我院注重积极运用多种威慑手段和执行措施,加大对规避执行、拒不执行等违法行为的打击惩戒力度,包括定期公告不履行义务的被执行人信息,营造舆论压力;积极运用限制出境、限制高消费等执行威慑措施,加大执行力度,妥善执结辉高发展有限公司申请执行来富国际投资有限公司等数起案件,其中,2011年10月“清积案、反规避、护民生”专项执行活动期间,我院即发出15张限制高消费令,强力敦促被执行人自觉履行义务,及时实现了申请执行人的胜诉权益;进一步完善调查令、开庭调查及专职调查等制度,规范财产调查程序,拓展财产发现渠道,穷尽执行调查手段;经常开展集中执行和集中宣传行动,据统计,2007年至2011年,我院共组织了9次集中执行活动,营造强有力的执行声势,与社会共建良好的执行环境。

(四)充分发挥辖区合力,推动执行工作开展

近年来,我庭更加注重对辖区法院执行工作的指导、协调和监督,以辖区应急网络机制的完善和深化为抓手,提升快速机动反应能力,加强交叉执行、指定执行、提级执行,充分整合辖区执行力量。主要做法包括:一是通过以会代训、疑难案件研讨、直接参与执行等方式,加强对辖区法院的业务指导。以《二中辖区执行动态》内刊为平台,及时传达上级精神,推广调研成果,介绍成功经验,提升辖区破解难题的整体能力和水平。二是依托辖区执行应急网络、辖区内委托执行等制度优势,进一步强化内部协作,并积极指导辖区基层协助执行网络建设。目前已实现辖区协助执行网络全覆盖,同时,协助执行工作也均已纳入基层综合治理考核。三是严格复议审查,强化督促审查力度,视情适用提级执行、指定执行等手段,加大执行工作监督力度,切实提高辖区法院的整体执行质量。2007年至2011年间,我院共提级执行案件18件,指定执行案件49件。

(五)做实执行信访工作,努力化解社会矛盾

一是责任落实到人。实行交督办案件分级负责制度,安排专人登记、跟踪信访事项,并定期汇总分析,上报进展。二是专设接待窗口。2008年起我院在“袁月全信访接待室”专门设立执行信访接待窗口,接待反映辖区法院执行问题的来访人,2008-2011年,共接待来访2256人次,有效预防、疏导和化解了一批矛盾激化或可能激化的案件,取得明显成效。三是畅通信访渠道。通过推行庭长接待制、开设“网上执行信访”平台等,及时了解信访反映问题,掌握执行工作动态。四是加强信访联动。制定《二中辖区法院执行信访工作管理暂行规定》,建立辖区执行信访联动机制,采取专人督办、协助接待、共同疏导、专案研讨等做法,有效减少基层法院案件上访数量。五是重视预防工作。实行信息报备制度,要求发现有闹访、群访等信访苗头立即上报,及时采取稳控措施。近年来,未发生一起涉执行信访矛盾激化恶性事件。来信来访总数呈不断减少态势,从2007年的2035人次降为2011年794人次。

(六)狠抓执行队伍建设,确保执行公正廉洁

一是进一步加强全体执行人员的思想教育。通过定期举行政治理论学习、开展专项教育、召开专题讨论会、邀请政治部领导讲课、个别谈心等形式,牢固树立“司法为民”宗旨意识和社会主义法治理念。二是进一步提升执行人员的执行能力和工作水平。狠抓业务培训,开展执行经验交流,定期组织执行质效讲评,积极组织研讨执行热点、难点问题。近年,我院执行庭有多个课题在全国和上海法院系统获奖,并有多篇论文在外发表。三是严格执行最高院“五个严禁”和上海法院“司法廉洁十条纪律”、“50条细化意见”等司法廉洁各项规定,加强与干警家属的定期联络,约束执行干部行为操守,确保队伍纯洁性。

三、执行工作中需引起重视的问题

(一)规避执行现象比较突出,反规避执行难度加大

从近五年的执行实践看,被执行人规避执行的现象较为突出,且方式类型多样,具有较强的隐蔽性和欺骗性,给执行工作设置了重重阻碍。有的被执行人自收到法院执行通知书起甚至在诉讼期间就下落不明;有的被执行单位改名换姓或者“一套人马、两块牌子”,试图金蝉脱壳规避执行;有的被执行人与第三人虚构事实提起恶意诉讼取得法院生效裁判文书将财产处分,或通过虚假离婚以法院调解书的形式将财产转移;有的企业通过投资新设分支机构、参股其他企业、改制重组、关联交易、财产混同等方式恶意转移财产,因涉及交易合规性判断,给应执行财产数额、范围等的甄别界定增加了难度;有的被执行人大肆使用现金买进贵金属、文物、字画、高端奢侈品等,而现金消费正是限高消费措施的盲点,难以为执行部门所查控。

(二)新形势催生新问题,涉民生执行面临新挑战

1、涉房案件执行障碍重重

2007—2011年我院受理的执行案件中,涉房类执行案件有较大幅度增长并维持较高数量,这与近年宏观经济形势变化以及国家法规政策出台有密切关联。因房屋事关群众最基本的生存、生活权利,涉房执行案件普遍存在利益攸关、冲突尖锐的情形。凡涉及到个人房屋处分的案件,都面临对被执行人及其家属的安置问题,这是制约法院涉房案件执行的瓶颈。尤为典型的是对被执行人唯一住房的强制执行和房屋拆迁非诉强制执行案件,其更具有利益主体复杂、矛盾尖锐、社会关注度高、执行风险大的特点,是系统性、综合性的社会难题,需要社会各界配合以顺利推进。

2、刑事附带民事案件申请执行人权益保障难度较大

刑事附带民事诉讼案件的执行向来是执行工作中的一个难点。此类案件的被执行主体通常因受刑罚而自身履行不能,且可供执行财产有限,申请执行人的权益难以保障。为帮助因被害人死亡或重度伤残而确实造成生活困难的申请执行人暂时度过难关,申请司法救助金成为重要渠道。2007—2011年间,我院年均受理该类型案件63起,其中年均申请司法救助12起,占19.04%,救助金额平均每案5万元,但离申请执行标的仍有较大差距。尚有大量不符合司法救助金申请条件的申请执行人的胜诉权益无法得到有效保障。

(三)执行信访问题突出,社会维稳压力增大

2007年修订的民诉法进一步完善了执行救济体系和执行监督体系,但当事人及利害关系人通过信访形式向执行法院及上级法院反映情况的现象有增无减,并高位徘徊。其中,重信重访比重高,据统计,我院受理的包括辖区法院执行案件在内的重复执行信访占到了执行信访总量的三分之一。此外,群体集访、越级上访、长期缠访,甚至进京上访等现象在当前执行信访中也较突出,矛盾激化现象时有发生,一定程度上影响了社会的稳定和谐。

(四)涉众型经济犯罪的财产执行矛盾复杂,执行难度高

涉众型经济犯罪的财产执行是近年我院执行案件的主要类型之一,也是涉法涉诉信访的“重灾区”。涉众型经济犯罪的财产执行集合了可追回财产少、清偿率低、受害人多、期望值高、维稳压力大、刑民法律问题交织等特点和难点。但囿于传统执法观念,现实执行操作难度较大,如偏重打击犯罪分子而弱于保护被害人财产权益,导致财产执行力度不足。在刑事案件侦查前期对财产控制较弱,也加大了涉众型经济犯罪案件财产执行的难度。

四、执行难点问题成因分析

(一)强制执行立法需进一步完善

现行法律关于执行程序的条文规定仍有待完善,某些重要的执行法律制度规定缺失,比如财产刑的执行操作程序;有些规定不够合理或相互冲突,比如关于执行和解效力的规定;有些规定过于笼统缺乏可操作性,比如关于限制高消费的规定;有些规定可适用性不强,比如关于拒执罪的规定。这些都易造成在执行过程中法律依据不足、执行措施缺乏、执行力度不够、执行程序不规范等问题。

(二)市场诚信体系建设需要加快,市场风险意识需要提高

目前,社会诚信体系建设仍有待进一步完善,社会对于违法行为的舆论压力和道德谴责力度仍需加大,司法强制和处罚措施运用还不足,当事人拒不履行生效裁判的成本仍然较低,这些情形都造成规避、逃避执行的现象较为突出。有些群众在经济活动中风险意识和法律防范意识不强,不能正确地预测自己的行为后果,把经营交易风险带来的“执行不能”归咎于法院“执行不力”,对司法执行行为的理解有错误或持不合理的期待,增加了法院执行工作的压力。

(三)社会协助执行机制需要健全

虽然法律及中央有关部门对相关单位的执行协助义务有具体的规定和要求,但由于没有对“不协助”、“不联动”造成不良法律后果规定任何应承担的法律责任,所以执行联动机制在有些单位仍然处于“联而不动”或者“动不动由我”的状态。一些部门和单位对执行协助工作没有引起重视,没有统一的操作规范,下属单位往往消极配合,甚至以无内部规定为由怠于或拒绝协助执行。有的单位制定的内部文件与协助执行工作相抵触,甚至有少数金融机构工作人员为讨好客户,向被执行人通风报信、帮助转移财产。一些法定协助执行人常在执行法院再三要求后才予配合,一定程度上增加了执行的难度。

(四)信息共享机制需要建构

在调查被执行人下落和被执行人财产的过程中,法院要调查的内容较多,如公安户籍、房产、车辆、银行存款、有价证券登记状况、税务社保情况等。而目前这些信息资源共享平台尚未建成,相关查询机制也尚不完善。如商业银行“点对点”查询周期较为冗长,给被执行人转移财产规避执行提供了可乘之机;对于车辆、房产、证券等财产的查控仍需办案人员前往实地执行,不利于法院迅速、及时查控执行财产。

(五)一些行政机关配合执行工作意识需要加强

法院执行工作需要社会各方面的共同努力,尤其需要来自行政管理部门的配合支持。但在执行实践中,一些行政机关机械执法,给案件顺利执行带来障碍。比如执行中涉及的股权强制变更问题,依照工商管理部门相关规定,股权变更必须提交股东会决议、法定代表人签署的有关文件等材料,并要求股东亲自到场办理;但在强制执行中,相关材料往往因被执行人不配合而无法取得,作为股东的被执行人也往往拒绝到场办理手续,使不少该类案件执行受阻。又如法院在执行涉房地产拍卖过户的案件时,依法向相关税务机关缴纳税费,但有的税务机关发现被执行人在其他税务机关另有与执行案件无关的欠税,即要求被执行人必须亲自到场核对税额并将其他欠税缴纳完毕,方可缴纳涉案税费。如此一来,涉案房产税费缴纳平添很多不相干的程序,导致拍卖的房产不能迅速过户,债权人的合法权益不能及时实现。

(六)司法救助力度需要加大

目前申请执行人中属于社会帮困救助对象的占有相当比例。就2007-2011年的司法救助申请实践来看,成功申请案件比例仍很小,资金也较为有限,这与当前司法救助制度还不健全有关。诸如救助对象范围、救助审批标准、救助审核程序以及后续发放等具体操作事宜或存在法律缺失导致无法可依,或存在法律缺陷致使不能取得。例如,按照目前的相关规定,对自身有过错的被害人不予救助,使得部分确有困难的被害人无法得到救助。目前救助审批程序仍较繁琐,一般历时2-3个月,不利于当事人快速得到救助。救助标准随意性较宽,易引发获得较少救助者上访、闹访等新矛盾。另外,“三费”案件(抚养费、扶养费、赡养费)、道路交通事故等人身赔偿案件的相关执行保障机制也亟待建立健全。

(七)执行队伍建设和职业保障需要强化

近年来,执行案件快速增长,“执行难”问题仍然存在,而执行力量虽有所加强,但案多人少的矛盾依然存在,一些个案处理难度增大,执行人员基本处于超负荷工作状态,致使工作开展受限,没有足够的人力用足用尽执行措施,没有足够的精力细化跟进并开展深入细致的矛盾疏通、法治教育等工作。另外,执行法官经常需外出执行、异地执行,其承办的其他案件当事人则可能会随时联系法官,双方的沟通不畅也可能造成当事人对执行工作的不理解。执行人员的自身业务能力也有待加强,有的执行人员跟不上执行工作日趋复杂的形势,工作思路不宽,解决疑难问题的能力不强;有的缺乏做群众工作的经验,不善于释明说理等等。此外,由于相应的职业保障机制尚不健全,执行人员往往在把握维护稳定与强制执行的关系上存在畏难情绪,比如对于加大执行力度可能产生的风险,怕引起被执行人的过激行为,承担影响社会稳定的责任或人身安全受到威胁等等。

五、依法破解执行难题的对策与建议

(一)积极拓宽协助执行网络,完善执行联动机制

要积极地将破解执行难题和社会管理创新结合起来,要进一步争取党委、人大、政府等部门的协助与支持,努力消除因地方和部门保护而导致对执行工作的影响。加大与有关行政机关的沟通与协商,共同探索解决妨碍执行的方式方法。加强基层协助执行网络建设,依托辖区执行应急网络、辖区内委托执行等制度优势,进一步强化内部协作,不断提高执行工作效率和效果。重视信息共享网络建设,继续拓展与各级房地、工商、税务、公安等部门以及银行、保险、证券等单位集中查询机制建设,逐步建立快速、高效查控被执行人行踪、财产等信息的综合网络平台。努力构筑以法院为主体、担主角、负主责,社会各界理解、支持、配合法院执行工作的联动执行机制。

(二)多措并举加大执行力度,强化执行威慑机制

加强对各类型执行案件的研判与认定,及时发现执行中存在的薄弱环节和突出问题,有针对性地用足用好执行措施,如加强查封、扣押、冻结、拍卖等措施的运用,采用限制出境、在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息、限制高消费、强制被执行人申报财产等法律规定的措施,对不履行义务的被执行人施加强大压力以敦促主动履行。继续探索执行财产线索举报悬赏、审计执行等手段,调动一切社会力量助力执行工作。依法运用罚款、拘留等措施,加大对拒不执行、拒不协助执行、妨碍执行等违法行为的惩戒力度,增加被执行人的违法成本。加强与公安、检察机关的沟通协调,统一执法理念,细化工作程序,形成常态机制,加大对拒不执行裁判犯罪行为的打击力度。

(三)积极开展法治宣传教育,构筑社会诚信体系

结合执行示范案例和反面典型案件,在单位、社区等公共场所开展崇尚法治、敬畏法律的宣传教育,使全体公民增强守法意识,自觉支持和维护法院生效裁判的执行。充分借助广播、电视、报刊、网络等媒体力量加强对执行工作的宣传,一方面运用舆论监督的力量,曝光“老赖”的面目,增加其违法成本;另一方面,增进公众对执行工作的认知,赢得社会对执行工作的理解和支持。进一步加强社会诚信体系建设,构筑社会主体诚信查询平台,压缩不讲法律不讲诚信人员的生存空间。进一步加大当事人执行风险意识的宣传,使当事人理性对待在法院穷尽执行手段后仍无法执行的风险结果。

(四)切实践行民生执行理念,健全救助保障体系

积极争取政府和有关部门对司法保障体系建设的支持,在执行工作经费、改善装备设施等多方面给予充分支持,以保障法院严格执法,帮助法院解决困难,排除阻力。建议政府有关部门将特困申请执行人的执行救助纳入政府社会救助体系的轨道,提高执行救助的规范化水平;将涉房执行产生的安置问题纳入经适房、廉租房、公租房制度设计中,以解决涉房执行中“一套房执行难”的问题;进一步完善本市经济困难群体的救助制度,使涉案经济困难的当事人通过政府救助来改善最基本的生活,从而尽量解决因法院执行不能而引发的信访、上访问题。

(五)加强执行队伍建设,提升执行工作质效

1、提高群众工作能力,践行为民执行

要怀着对人民群众的深厚感情,在执行实践中不断提高群众工作能力,创新群众工作方法,切实解决群众最关心、最直接、最现实的胜诉权益实现问题。进一步完善执行信访工作机制,实行初信初访首办负责制,提高初信初访的办理质量和效果;规范日常信访接待,完善信访案件的跟踪办理和监督落实,重视重信重访、缠访闹访及非法访的治理,切实从源头上化解矛盾。进一步完善法院执行事务中心建设,充分利用中心平台,进一步规范执行行为、扩大执行公开,提升执行信访处理、执行事务处理、法律问题咨询接待的效率效果,努力创造更加可信、可亲、可接近的执行环境。

2、加强执行队伍综合素质,提升执行效果

从大局着眼,强化法院执行人员思想教育,切实增强执行人员的大局意识、公仆意识和公正司法意识。从细处着手,加强业务培训,注重提高执行人员的法律专业素质和执行技能。加强执行调研,深入研究当前执行热点难点问题,为执行工作创新奠定基础。发挥业务骨干和先进典型的示范作用和传帮带作用,让执行人员在工作实践中提高执行技能、执行艺术和业务水平,提高释法明理、化解矛盾的群众工作能力。

3、狠抓作风建设和廉政建设,确保廉洁执行

加强理想信念教育,增强执行人员的政治意识、宗旨意识和为人民司法的使命感和责任感。狠抓作风转变,使执行队伍牢固树立公正执法、勤勉敬业的职业形象,做到认真对待群众的每一个合理诉求,真心实意地帮助群众解决困难,积极能动地采取一切措施,努力实现当事人的合法权益。坚持不懈地抓好执行队伍的反腐倡廉教育,坚持“用制度管人”,完善和落实监督制约机制。切实发挥执行廉政监察员作用,努力营造自觉抵制权利、关系、人情、金钱等各种因素干扰和诱惑的廉洁执行氛围。