1997-2009年破产审判白皮书

新《中华人民共和国企业破产法》(以下简称“新破产法”)于2007年6月1日实施,取代了原《中华人民共和国企业破产法(试行)》,使得整个破产制度发生了较大变化。在世界处于金融危机、经济形势严峻的情况下,正确适用破产法,防范和化解企业债务风险,挽救危困企业,规范市场主体退出机制,是司法服务大局的重要任务。《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》专门指出,“人民法院要正确认识企业破产法保障债权公平有序受偿、完善优胜劣汰的竞争机制、优化社会资源配置、调整社会产业结构、拯救危困企业的作用,依法受理审理企业破产清算、重整、和解案件,综合利用企业破产法的多种程序,充分发挥其对市场经济的调整作用,建立企业法人规范退出市场的良性运行机制,努力推动经济社会又好又快发展”。我院专门撰写本白皮书,对自1995年建院以来受理的破产案件以及新破产法2007年6月1日实施后我院辖区基层法院受理的破产案件进行总结与分析,以便总结经验,发现问题,与相关部门形成良性互动,以此促进破产法的规范适用。

一、破产案件审判基本情况

(一)二中院受理破产案件的情况

我院自1997年受理第一起破产申请,至2009年12月底共受理了12件破产申请,其中有一件破产申请因不符合法律规定被我院驳回,故进入破产程序的为11起。其中1997、1999、2000、2001、2002、2004年各审理1件,2007年审理3件,2008年审理2件。至今尚有4件破产案件尚未审结。

在已审理的11起案件中,按照适用的具体程序划分,有10件为破产清算案件,1件为破产重整案件;按照案件适用的法律与政策划分,有5件为计划内国有企业破产案件,其余6件则不适用计划内破产的政策待遇;按照债务人身份特点划分,有3件债务人为证券公司,1件债务人为上市公司,1件债务人为国际租赁公司,其余则为大中型工业企业;按照破产程序启动者区分,有1件为债权人申请,3件为行政清理组申请,其余则为债务人自已申请破产。

在上述11起案件中,有3起案件,由于剩余资产不足以支付破产费用,故我院出具裁定终结了破产程序。其余案件的破产清偿率大部分低于10%,尚未结案的几起案件有一起预计清偿率可能在25%左右。

(二)二中辖区基层法院破产立案的情况

新破产法2007年6月1日实施之后,我院同时对辖区法院 受理的破产申请也进行了统计,具体数量如下:

表一 新破产法实施后二中辖区法院收案总表

(单位:件)

(三)案件特点

从我院以及辖区基层法院受理的破产案件看,存在以下共同的特点:

1.债务人行业特点与国家调控政策密切相关

按照上海市高院的规定,中院直接审理的破产案件必须是债权债务标的较大或者是重要、典型的案件。因此,在我院审理的11件破产案件中,基本是国有企业或者国有资本控股参股的企业。债务人主要是两类企业,一是工业企业,以机电行业居多。比如上海冶金设备总厂、江湾机械厂、上海冶炼厂等;二是证券公司,如北方证券、亚洲证券、中富证券等。债务人的身份与当时的国家政策密切相关,比如工业企业的破产案件主要集中在2000年前后,主要是当时国家对部分竞争能力不强、历史负担沉重的国有企业专门进行关停并转。而证券公司的破产案件则集中于2007年,主要是因为证券监管部门对高危券商进行清理,最后的手续需要通过司法破产完成。相比之下,二中辖区基层法院受理的破产案件,则债务人涉及行业面较广,遍及工业、商业、房地产行业、服务业等多个行业,其中以中小型企业为主。

2.债权人申请债务人破产逐渐由难转易

债权人在债务人无法偿还债务时,是最有动力申请破产的。但根据旧破产法的实践,由于我国破产立法的滞后以及司法实务受现实环境的制约,导致债权人申请债务人破产的门槛较高。实务中,一些负债企业人去楼空,财务账册不知去向。债权人申请破产,法院无法对债务人具体的负债情况和申请人债权的真实性予以核查,职工安置问题也无人负责,这种情况下如何破产,实务操作中存在困惑。新破产法施行之后,法律对于债权人申请破产的条件更加明确。而且最高法院近年来连续出台司法解释,强调要积极受理债权人申请的破产案件,并且对于无财务账册时如何处理也有明确规定。由于法律和司法解释的大力推动,债权人申请债务人破产逐渐由难转易。比如在我院及辖区基层法院受理的破产申请中,2008年债权人申请的比例为30%,2009年这一比例则提升为52%。

3.收案区域范围逐步扩大

2002年2月,为发挥专业化审判优势和进一步规范破产案件的审理,根据当时本市破产案件实际情况,上海市高级人民法院下发文件,规定除一中院、二中院和八个基层法院外,其他基层法院暂不受理破产案件。随着形势发展的变化,我市全面进入依法破产新阶段。2005年1月1日起,各基层人民法院均应依法受理破产案件。我市法院破产案件收案区域逐渐扩大,除虹口法院至今未收案以外,其他区、县法院均已受理破产案件。根据我院在新破产法实施后对辖区案件进行的统计,具体法院及申请破产案件数量分布如下:

表二 二中辖区各法院收案详细表

(单位:件)

法院名称 总件数 2007年6-12月 2008年 2009年

普陀区法院 9 3 5 1

黄浦区法院 8 0 5 3

静安区法院 7 2 4 1

嘉定区法院 6 0 3 3

青浦区法院 5 0 0 5

杨浦区法院 3 1 1 1

闸北区法院 3 0 0 3

宝山区法院 2 0 0 2

崇明县法院 3 1 0 2

二中院 3 1 2 0

二中辖区各法院破产案件收案情况图(单位:件)

4.计划内国有企业破产案件逐步退出

在我院审理的11件破产案件中,共有5件案件属于计划内国有企业破产案件,占45%,主要是2004年以前,此后则基本没有计划内国有企业破产案件。不可否认的是,国有企业计划内破产对推动国有企业改制以及完善优胜劣汰的市场机制具有重要意义,但随着中国加入世贸组织、市场经济不断发展、国企改革迈向深入,国有企业作为平等的竞争主体,享受的原有特殊待遇逐步取消。为此,国家逐步减少计划内破产的审批,此类破产案件也逐步减少直到消失。

5.维护劳动者权利,职工基本得到妥善安置

依法优先保护劳动者利益,是破产法律制度的重要价值取向。在我院审理的11起案件中,我院将破产企业的职工安置放在首位。通过多项措施切实维护职工的合法权益,严格依法保护职工利益。一是在破产立案审查时要求制定职工安置预案,在条件可行时由债务人的主管部门或控股母公司出具承诺函,提供专项资金安置员工;二是在破产过程中,指导管理人认真执行职工安置方案,耐心倾听职工的意见和要求,做通思想工作,消除后顾之忧;三是加强与有关政府部门的协调配合,确保破产时安置职工的相关手续已经妥善办理;四是保障职工对破产程序的参与权,债权人会议有债务人的职工和工会代表参加。通过这些措施,确保了在破产案件审理过程中妥善安置职工,维护劳动者权利,没有出现因破产而出现矛盾激化的事件。

二、破产案件中需引起重视的问题

(一)破产案件数量相对较少

从破产案件的数量来看,无论是我院受理的案件,还是辖区内基层法院受理的案件,相对于经营中的失败企业数量,可以说是比较少的。据统计,每年被上海工商行政管理部门吊销营业执照的企业均超过一万家,而能够主动申请破产或者被债权人申请破产的企业少之又少。也就是说,破产案件数量与经济形势并不匹配。实际上许多应破产案件并没有进入法院的审理程序,造成这种现象的原因有很多。从司法层面而言,由于司法资源有限,而破产案件专业性强、难度大、周期长,法院面临人少案多压力等,各法院无法投入足够的司法资源对待破产案件。从企业层面而言,许多企业对破产程序存在认识误区,简单把破产等同于企业死亡和清算,对破产法规定的帮助困难企业实现重生的重整程序和和解程序了解甚少,故不愿意启动破产程序。另外,由于部分企业往往经营不规范,担心进入破产程序后不规范的做法会暴露出来并被追究责任,故不愿意提出破产申请。

(二)对重整程序的认识以及运用不够

新破产法规定了三种程序,即清算程序、和解程序和重整程序。但新破产法实施后,整个二中院辖区唯一的一件重整案件是我院于2008年受理的上海华源股份有限公司重整案件(目前已经基本成功挽救了该公司使其避免清算或者退市),这也是本市的第一起重整案件。重整案件较少的主要原因是重整程序系借鉴国际通行做法新设立的程序,实践中企业和法院对此认识及运用相对滞后,未能跟上形势的变化。实际上,对于虽然已经出现破产原因或者有明显丧失清偿能力可能,但符合国家产业结构调整政策、仍具发展前景的企业,完全可以充分运用破产重整程序,对其进行积极有效的挽救和债务减免,这样可以避免清算并让企业再生,有利于债务人及其债权人、出资人、职工等各方主体实现共赢。国际上许多知名大公司如通用汽车、雷曼兄弟以及诸多航空公司所适用的“破产保护”,其实就是破产重整。在目前金融危机全球蔓延的形势下,重整程序可以成为企业在严峻的经济形势下的一种自救措施。但由于破产重整的理念尚未植入我国商业文化中,司法实践也在不断摸索当中,导致申请适用重整程序的案件并不多。

(三)审计机构核销破产企业坏账较为随意

在许多破产案件中,债务人的会计、审计报告中反映,企业大量的陈年老账不予催讨,直接做坏账核销处理,也无人对此负责,这种现象较为普遍。这种做法并不符合法律规定。首先,超过诉讼时效的债权仍是债权,其必须经债务人的时效抗辩才会丧失胜诉权,在未经债务人抗辩的情形下即作坏账核销侵犯了债权人的利益;其次,审计机构无权直接将应收款作坏账核销,最多只能作坏账准备;再次,审计报告中擅自核销,可能会导致相关责任人逃避责任。在企业管理中,如果该催讨的债权不及时催讨,或者故意放任债权超过时效,应视为企业管理层没有尽到职责而引起企业损失,债权人以及管理人可以通过诉讼方式追究企业高管或者相关人员的民事责任。基于以上理由,我院已经及时通报至各基层法院,要求严格把关。如果涉及国有资产的,则应及时通报国资管理部门以及其他相关部门,以便相关部门尽到监管责任。

(四)银行对适用破产法并不积极

在我院审理的大部分破产案件中,主要债权为银行债权,因此银行在债务人破产案件中起着较为关键的作用,案件结果与其利害相关。但实践中银行对适用破产法并不积极:1、从我院审理的11件破产案件看,没有一起案件是由银行作为债权人申请债务人破产的。对此我们分析可能的原因是由于受目前的银行管理体制约束,如果贷款出现损失,相关责任人可能会被追究责任,因此银行尽可能通过其他手段(如贷款展期)而不是申请债务人破产来解决问题。对于计划内国有企业破产案件而言,银行债权可以通过核销制度解决,基本不遭受损失。但新破产法实施后,基本不再存在计划内国有企业破产的情况,如果银行仍然沿用旧思维,不积极不及时申请债务人破产而是被动等待直到债务人资产耗尽,贷款损失将更为严重。2、在债权人会议中,银行的表决受到内部程序制约,无法匹配新破产法的规定。这一点在破产重整案件中较为明显。重整程序定位于挽救企业,需要由债权人表决通过。根据新破产法的规定,债权人会议存在时间限制以及次数限制,而参加会议的银行往往是银行地方分支机构,在债权数额较大时如果表决需要层层报至总行审批。

(五)破产企业经营管理混乱,责任难以追究

企业走向破产,除了市场因素之外,经营管理比较混乱也是重要因素之一。在我院审理的大部分破产案件中,财务管理混乱是较为明显的现象之一。主要表现在:1、对外应收账款无人负责。在这些案件中,破产企业财务资料反映的应收账款虽然不少,但基本无法追回。主要原因是债权账龄过长,没人负责催收,导致超过诉讼时效,同时债权依据也不足。一些债权仅有企业单方面的财务记录,原始财务凭证或合同等文件不见踪影,根本无法追收。这一现象在国有企业较为明显。比如在黄浦区法院审理的上海京能企业管理服务中心、上海华臣能源发展有限公司两个破产清算案件中,前者的24项债权仅能收回一项,而后者的16项债权均无法追回。2、违规设立子公司从事关联交易。这一现象在证券公司破产中表现较为明显。证券公司设立的大量子公司无任何经营,仅仅作为转账平台,账目混乱不清。有的划款仅为企业负责人知晓,不在账面反映出来,使得清算工作非常困难。我院认为,这些账务管理上的混乱,容易滋生犯罪,不法分子可以轻易侵占公司财产。但根据目前的破产法制度,虽然条文规定可以追究相关人员的刑事、民事、行政责任,但实践中如何追究责任又缺乏切实可行的操作性。

(六)关联债权认定存在困难

在我院审理的以及辖区法院破产请示案件中,许多案件反映出大量关联交易的存在。关联企业间因存在控制与支配因素,控制公司对其从属公司可以转移、挪用、占有相关资产,或者指使其进行非常规的关联交易,或者将关联企业的各种资产在整个企业集团内部进行横向调配、使用。这些关联交易产生了大量的关联债权。在我院审理的案件中,较多的是母公司对于子公司的划款、或者是企业内部资产的调配,尤其在国有企业破产中更为明显。就目前法律框架而言,关联公司债权的认定是一大难题。比如在许多案件中,债务人母公司申报的债权为母公司对债务人的划款,主要证据仅仅是银行划款凭证。问题在于,这笔划款对债务人而言,究竟是借款、赠与、投资或者是购买产品的货款,没有相关证据可以反映。即使存在证据,也会受到质疑,因为关联公司之间制造证据也是轻而易举的事。实践中,随意认定关联公司之间存在债权,容易引起其他非关联债权人的不满。

三、建议与对策

(一)运用破产程序,实现优胜劣汰

新破产法施行后,破产制度不断得到完善,为企业面对经营失败提供了不同的道路,相对以往是一个巨大的进步。目前,受到金融危机的影响,有些企业面临困境,在这种情况下,应积极发挥破产法优化资源配置的作用,使那些已经不具有偿还债务能力又无“生还”可能的企业,通过破产清算程序退出市场,为社会整体的债权债务梗塞起到适时的疏通作用。同时还可利用重整程序,使尚可“生还”的企业缩减债务、优化经营,从而摆脱困境,获得复兴机会。为此,应借助国家鼓励企业重组、产业升级的大背景,加大宣传力度,让更多的企业了解新破产法,尤其是了解重整程序。政府、法院亦应通过重整程序的适用,向企业展示如何运用该程序帮助企业度过难关,真正做到为大局服务。同时,法院应转变观念,依法办事,积极受理破产案件。

(二)加强企业管理,规范财务运作

管理不规范是企业走向破产的原因之一。针对破产案件出现的大量应收债权无法追回、无人负责的局面,相关部门应当督促企业完善内部管理制度,尤其是国有企业应加强债权规范管理。比如设立专职部门或专人对企业债权进行专门管理,仔细核对、审查每一笔债权,针对因债权管理不规范而出现的各种问题采取不同的追收方法,如发放债务催收通知、聘请律师有效地追收国有企业债权,确保国有资产保值增值。加强对相关工作人员法律专业知识方面的培训,了解诉讼时效制度,充分利用时效中止和中断制度,避免债权因超过诉讼时效而难以追收的情况。财务部门应建立专门的应收款账册。会计师应对每笔应收款的形成过程进行详细说明,并将合同、转账凭证、确认函、欠条、决算书等能够证明债权存在的原始凭证及时从经办人手中收回,并注意整理归档,以用作对外债权存在的依据。另外,针对关联债权的问题,亦应引起注意,加强财务规范。因为在将来的司法实践中可能引入“衡平居次”原则,即关联债权必须在全额清偿其他非关联债权之后才能得到清偿,以对关联交易起到制约作用。如果企业集团内部随意划款或者从事其他关联交易,在将来的破产程序中可能得不到清偿,引起较大的损失。

(三)运用法律手段,追究违法责任

破产程序提供了一次绝无仅有的良机,以检验破产的债务人是否存在欺诈或者有违管理职责的情况,以便将责任人绳之以法。为此,新破产法第六条专门规定,人民法院审理破产案件,应当依法追究破产企业经营管理人员的法律责任。企业董事、监事或者高级管理人员违反忠实义务、勤勉义务,致使所在企业破产的,依法承担民事责任。有前款规定情形的人员,自破产程序终结之日起三年内不得担任任何企业的董事、监事、高级管理人员。我院认为,要落实这一任务,需要多方面形成合力。一是管理人或者债权人通过查阅破产案件的资料,发现企业管理人员违法的,积极追究其民事责任;二是工商部门在企业登记时认真把关,严格把握董事、监事、高级管理人员的准入条件;三是企业主管部门也要加强事后追究责任制度,对于债权无法追收、企业管理混乱的情况认真审查,一旦发现违法犯罪行为,及时向公安或检察机关报案,避免企业资产流失。

(四)加强学习培训,及时更新观念

新破产法经过12年的立法过程,与原有的破产法律法规相比,在理念、程序、实体上有天壤之别。由于这部法律实施的时间不长,实务操作中遇到的问题又特别多,无论是政府有关部门、银行、企业,还是破产管理人,对于该法均需要一个逐步适应的过程。因此,应当不断加强学习培训,及时更新观念。通过学习这部法律,政府有关部门可以更好地督促企业加强管理,规范市场秩序;银行可以及时积极主动行使申请债务人破产的权利,追回贷款,挽回损失;企业经营者可以通过破产清算或者重整程序,摆脱债务负担,获得东山再起的机会;法官可以更加熟练地运用破产法,以更加开放的态度对待破产案件,为企业提供退出机制,从而优化资源配置;对破产管理人而言,可以认清自己的角色与定位,依法有据地履行自己的职责。由于破产法与上述诸多主体密切相关,所以我们建议在条件许可的情况下,有针对性地安排交流与培训,以满足不同层次受训人员的需要。同时通过论坛、座谈会的形式及时在不同主体之间加强沟通,共同推进这部法律的实施。