“可采取改正措施消除对规划实施影响”

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“可采取改正措施消除对规划实施影响”

情形的司法认定

李金刚 崔胜东

【提 要】建设单位提交工程建设时的材料能够证明建设工程规划手续规范齐备、仅未办理建设工程规划许可证的,应认定符合《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第六十四条规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形,规划部门据此作出准予补发建设工程规划许可证的行为于法有据。补证核查认定过程中无需考虑建设工程的所有权归属,可改正情形的认定及建设工程规划许可证的补发亦不影响对建设工程权利归属的判断。

【案 情】

上诉人诉讼代表人(原审原告)王俊敏

上诉人诉讼代表人(原审原告)姚大为

上诉人诉讼代表人(原审原告)胡婉珍

上诉人诉讼代表人(原审原告)陈唯维

被上诉人(原审被告)上海市宝山区规划和土地管理局(以下简称宝山规土局)

原审第三人上海大华(集团)有限公司(以下简称大华公司)

1998年11月23日,上海市宝山区民防办公室作出《关于大场大华二村文华苑绿化中心下建造人防工事的复函》,同意大华公司在文华苑绿化中心下建造两座人防工事,总建筑面积为5,000平方米。1998年12月7日,原上海市宝山区计划委员会作出《关于新建大华二村文华苑人防工事项目可行性研究报告批复》,同意大华公司按区人防办的意见在大华二村文华苑小区内建造两座人防工事。1998年12月29日,上海市民防办公室审核通过大华公司递交的文华苑人防地下车库防空地下室施工设计图纸。1998年12月18日,大华公司与原上海市房屋土地管理局签订《上海市国有土地使用权出让合同》,约定大华公司以出让方式取得宝山区大场镇大华新村01街坊01丘地块,总面积为143,517平方米的国有土地使用权。1999年2月14日,大华公司又取得上述土地编号为(1999)沪府土书第0003号建设用地批准书。1999年5月25日,大华公司为在上述土地范围内进行文华苑五期住宅项目建设,向原上海市宝山区城市规划管理局报送建设工程设计方案,并经审核通过。根据文华苑五期总平面位置图的标注,两个地下汽车库位置分别位于两块集中绿地的地下。后大华公司在未申请办理建设工程规划许可证的情况下建造了上述两个地下汽车库,并于2001年竣工,且通过了消防、民防等部门审核验收。

2009年5月20日,宝山规土局以大华公司无建设工程规划许可证擅自在文华苑小区内建造1号和2号民房地下车库为由,对大华公司作出行政处罚决定。2009年5月26日,大华公司就大华新村文华苑住宅小区配建地下民防车库项目向宝山规土局申请建设工程规划许可证,并提交了有关材料。宝山规土局于当日受理后,经审查,于2009年6月10日核发沪宝建(2009)FA31011320091260号建设工程规划许可证,许可大华公司建造位于上海市宝山区大场镇新沪路1099弄,建设规模计5316平方米的文华苑小区地下民防车库。王俊敏等21名小区业主不服,起诉要求判决撤销宝山规土局核发上述建设工程规划许可证的行政行为。

【审 判】

上海市宝山区人民法院经审理认为:本案系因大华公司未取得建设工程规划许可证进行建设,宝山规土局要求大华公司限期改正而产生的行政许可行为,故涉案地下车库是否符合相关法律规定的可补办建设规划许可证的条件属本案审查要件。根据《城乡规划法》第六十四条的规定,未取得建设工程规划许可证进行建设,尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处一定数额罚款。但法律未明确具体哪些情形属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形。原上海市城市规划管理局《关于执行〈中华人民共和国城乡规划法〉第六十四条有关规定的实施意见》(沪规查[2008]371号)是对上位法的进一步明确,内容与上位法并无抵触,宝山规土局在执法中予以参照并无不妥。本案系争地下车库的前期选址、用地等手续规范且完备,具备最终有效规划设计方案批复,其建造亦符合方案批复要求,且施工图纸、工程质量、消防等亦通过有关主管部门的审核验收。故宝山规土局认定该建设项目符合“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形,准予补办建设工程规划许可证,并无不当。至于王俊敏等21人提出大华公司提交的材料已经失效的诉称意见,因本案属于补发建设工程规划许可证行为,对是否符合补办条件应以项目建设前的原始材料为依据,故对上述诉称意见,不予采信。据此,判决驳回王俊敏等21人的诉讼请求。

判决后,王俊敏等21人不服,提起上诉。

上海市第二中级人民法院经审理认为:涉案地下车库在文华苑小区2001年竣工时已经建成,通过了消防、民防工程质量核验并已实际投入使用,但在建设时并未取得建设工程规划许可证。宝山规土局根据《城乡规划法》第六十四条的规定,责令大华公司采取改正措施。宝山规土局于2009年向大华公司颁发系争的建设工程规划许可证,即系依据上述规定采取改正措施所补发。涉案地下车库具备了选址、项目可行性研究报告等批准手续,经批准的文华苑小区建设工程规划设计方案及相关附图中均包含建设涉案地下车库的内容,并通过了消防、交通等主管部门的审核。因此,涉案地下车库具备了颁发建设工程规划许可证的实质条件,宝山规土局据此认定涉案地下车库的违法建设属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形,并向大华公司作出被诉建设工程规划许可,认定事实清楚,适用法律正确。因被诉行政行为系补证行为,认定涉案车库是否符合补证条件应以其建设时的材料作为判断依据,王俊敏等21人认为被上诉人所依据的材料已经失效、证据不足的观点,缺乏法律依据。涉案地下车库由大华公司建设,宝山规土局向大华公司补发建设工程规划许可证,法律后果为确定了地下车库建设行为的合法性,至于王俊敏等21人所称的涉案地下车库的权利归属事宜,并非由被诉建设工程规划许可行为所确定。遂判决:驳回上诉,维持原判。

【评 析】

建设工程规划实施行为有其特殊性,工程建设投入成本较高,且往往关系到公共利益及建设单位、个人及第三人的重大利益。一旦出现规划实施违法行为,若规划部门一概采取拆除等破坏性执法措施予以处理,执法成本高昂,也无益于社会福祉的整体增进。因此,对于规划实施违法行为,属尚可改正消除规划影响的,应允许建设单位改正,确实无法改正、又不违背公共利益的,才考虑予以拆除或没收。在可改正情形下,建设行为合法性最终要通过补办建设工程规划许可证来体现。可改正情形的认定与建设工程规划许可证的补发是一个硬币的两面:在出现规划实施违法行为的情况下,规划部门认定属可改正情形的,准予补发建设工程规划许可证;规划部门补发建设工程规划许可证的,也即认定建设单位的规划实施违法行为符合可改正情形。本案王俊敏等21人诉的是宝山规土局向大华公司补发建设工程规划许可证的行政行为,除较易判断的职权依据、执法程序等审查环节,最为核心和关键的是:法院必须对建设单位的规划实施违法行为是否符合可改正情形作出认定。

一、判断的法律依据

《城乡规划法》第六十四条规定,未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。但此条规定比较笼统,《城乡规划法》及其他规划领域的法律、行政法规中均未明确规定哪些情况属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。同时,各地在落实《城乡规划法》第六十四条规定的过程中,多发布了各自的实施意见,考虑到法律依据的不足及规划领域的专业性,对于这些具体实施意见,在不违背上位法规定的前提下,法院在规划案件司法审查中可予参考适用。

本案所涉《关于执行〈中华人民共和国城乡规划法〉第六十四条有关规定的实施意见》(沪规查[2008]371号)系由原上海市城市规划管理局颁布,适用于上海市范围。该实施意见对《城乡规划法》第六十四条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形做了细化规定,本案即属其规定的可改正情形。因其内容与上位法并无抵触,故法院对于宝山规土局在补证审核过程中参考适用上述实施意见予以认可。

二、认定的时间节点

可改正情形认定与补证行为合法性判断是不同的。前者解决的是建设行为是否属于可改正情形,其判断时点是工程建设时,即应按照建设工程在建设时留存的资料对是否应认定为可改正情形进行审核;后者解决的是建设行为属可改正情形下补发建设工程规划许可证行为是否合法,其判断的时点是申请补办建设工程规划许可证时,即应按照建设单位申请补办建设工程规划许可证时提供的材料对建设行为是否符合补发建设工程规划许可证的条件进行审核。

在建设工程不存在拆改即已符合补证要件的情况下,两者的判断时点是一致的,即判断的依据均是工程建设时的材料。但在建设工程需要拆改才能符合补证要件的情况下,两者的判断时点就存在差异。这种情况下,先依据建设时的材料判断是否符合可改正情形,再限期改正,最后依据建设时的材料及改正阶段形成的材料审核是否符合补发建设工程规划许可证的条件。

本案中,宝山规土局对大华公司在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建造地下车库的行为作出了行政处罚,后大华公司就地下车库项目向宝山规土局提交了有关材料,其中除建设工程规划许可证申请表外,该车库在建设时已形成的材料足可据此作出是否补证的决定。故在此情况下,可改正情形的认定与补证行为合法性判断均应以地下车库建设时的材料为评判依据。王俊敏等人认为大华公司提交的申请材料多已过期并造成被诉补证行为证据不足的主张,法院不应予以支持。

三、可改正情形的具体认定

规划管理的目的是为了协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,其关乎公共利益及建设单位、个人及第三人的重大利益。因此,在审核建设工程规划许可证补办要件时,应综合考虑各种影响因素,综合评判。具体而言,审核认定应考虑如下因素:第一,规划手续规范齐备程度;第二,改正及消除影响的可能性;第三,公共利益的影响。上述内容均应成为规划部门核准补证及法院审查补证行为合法性时考虑的因素。

在考量上述因素的基础上,可将可改正情形分为以下三种具体类型:(1)规划手续规范完备,仅未办理建设工程规划许可证的。即建设单位在工程建设时前期选址、项目可行性研究报告、用地批文等手续规范齐备,建造过程符合有效规划设计方案批复要求,且通过了消防、交通、人防等相关部门的审核验收,但建设单位未就建设工程申办建设工程规划许可证。在此情况下,建设工程符合规划许可实质要件,应认定符合《城乡规划法》第六十四条规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形。(2)不符合规划许可实质要求,但通过改正能够达到规划设计需求的。即建设单位未按照规划设计方案进行建造或存在其他不符合建设规划许可实质要求的行为,但存在拆改空间,且能够通过拆改使建设工程符合规划设计要求。此种情况亦属“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形。(3)不符合规划许可实质要求,无法改正,但若拆除又会严重影响公共利益的。即建设工程因前期选址、用地批文等手续存在问题或者建造过程不符合规划技术要求等原因,无法通过拆改予以改正的,一般应按照《城乡规划法》第六十四条规定拆除该建设工程。但在诸如市政基础设施等涉及群众重大利益的项目中,如一旦拆除将严重影响社会公共利益的,可将之视作符合可改正的情形,责令建设单位补办建设工程规划许可证,并处相应罚款。

本案属于上述可改正情形具体类型中的第一种。大华公司在建造地下车库时,相关手续规范齐备,建造过程符合规划设计方案要求,且通过了相关部门的审核验收,属“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形。

四、建设工程权利归属与可改正情形认定及补证行为的关系

王俊敏等业主与大华公司一直对涉案地下车库的归属争执不下,后宝山规土局补发了被诉建设工程规划许可证,继而引发本案诉讼。二审审理中,王俊敏等人坚持认为被诉建设工程规划许可行为使大华公司对本应属于全体小区业主共有的涉案地下车库的侵占行为合法化,侵犯了上诉人的合法权益。其推理逻辑为:宝山规土局向大华公司补发了涉案地下车库的建设工程规划许可证,使大华公司建设行为合法化,进而取得地下车库的所有权,故补证行为危及到小区业主对地下车库的所有权。那么建设工程的权利归属与可改正情形认定、建设工程规划许可证补发是否存在法律关联呢?

首先,建设工程权利归属不属于可改正情形认定及补证核查的考量范围。规划部门在收到建设单位补证申请后,应根据提交的相关材料审查建设工程是否符合《城乡规划法》第六十四条规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形,并决定是否准予发证。建设工程的所有权不属审核颁发建设工程规划许可证的实质要件,补证审核认定中无需查证建设工程的权利归属。

其次,可改正情形的认定及建设工程规划许可证的补发也不对建设工程权利归属产生拘束力和确定力。规划部门的审核、认定、颁证关注的是建设单位建设行为是否符合规划领域法律法规的规定,其解决的是建设行为的合法性,并不是对建设工程权利归属的确权。即使规划部门认定建设工程符合可改正情形并予补证,也不影响对建设工程权利归属的最终认定。

因此,法院在审查补发建设工程规划许可证案件的过程中,关注的是规划部门认定符合可改正情形是否正确,补证行为是否合法,并不审查或者涉及建设工程的权利归属。

综上所述,大华公司提交的涉案地下车库建设时的有关材料能够证明该地下车库建设项目虽未取得建设工程规划许可证,但具备了颁证的实质条件。宝山规土局据此认定涉案地下车库的违法建设属于《城乡规划法》第六十四条规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形,并向大华公司补发建设工程规划许可证,认定事实清楚,适用法律正确,法院驳回王俊敏等21人的诉讼请求于法有据。

2014-08-20