以“袁月全信箱”的工作实践探索涉诉信访矛盾化解新路径

(点击数:3188)

 

以“袁月全信箱”的工作实践探索

涉诉信访矛盾化解新路径

立案庭

【提要】本文介绍了我院于2007年6月开通“袁月全信箱”以来的做法和成效,即有效化解了一批信访矛盾,取得矛盾源头预防的积极效果,受到信访群众的普遍认可,工作机制在全市法院推开。“袁月全信箱”有效运行的机理在于相对独立的体制设置、平等中立的沟通平台、专业团队的智力支持、个性化的处信方式以及来信处理与解决问题相结合。文章还结合“袁月全信箱”的经验成效,对完善涉诉信访工作机制提出了若干建议。

当前,我国处于改革发展的关键时期,也处于人民内部矛盾的凸显时期。伴随着诉讼案件的快速增长,涉诉信访矛盾日益突出,给法院工作带来了巨大的压力和挑战。探索化解涉诉信访矛盾的新的有效工作机制和方法,成为当前摆在各级人民法院面前的一个突出问题。在这样的大背景中,归属于广义的信访工作范畴,但又并非仅仅致力于涉诉信访工作的“袁月全信箱”的有效实践,为化解涉诉信访矛盾提供了一个特色样本。“袁月全信箱”从一推出就受到社会的广泛关注,通过三年多的坚持实践,取得了有效化解社会矛盾、提高涉诉信访工作水平、赢得信访群众和社会公众普遍赞誉的成效,在上海乃至全国逐步树立起了“品牌”效应。本文对“袁月全信箱”推出三年多来的实践和取得的成效做一梳理,总结其取得成功的原因,尝试为新形势下涉诉信访矛盾化解工作提供一条新路径。

一、“袁月全信箱”的实践与成效

我院袁月全法官是深受上海市民百姓熟知和信赖的“明星”法官,是“全国五一劳动奖章”、“全国模范法官”、“中国法官十杰”、“2007年度全国十大法治人物”等荣誉的获得者,在人民群众中具有很高的公信力。2007年6月,为搭建起优秀法官和人民群众沟通的桥梁,为社会公众释疑解惑,推进社会主义和谐社会构建,我院正式开通“袁月全信箱”。群众可以通过邮寄、电话、电子邮件,或者到我院立案大厅设置的“袁月全信箱”投递信件等形式,向袁月全法官反映遇到的矛盾及困惑、咨询相关法律问题。

“袁月全信箱”开通三年多来,受到群众的热烈欢迎和普遍赞誉。在三年多的时间里,“信箱”共答复处理群众来信3000余件次。虽然“信箱”对外明确告知原则上不处理涉及具体案件的来信,但是,三年来的涉诉来信(包括诉讼过程的疑问、判后的信访、投诉等)还是占到了来信总数的一半以上(约为55%,其余45%为法律咨询类来信)。通过回复来信,延伸服务工作,帮助解决实际问题,“袁月全信箱”不但化解了众多诉讼内外的社会矛盾,更以其高度的专业性和敬业精神,赢得了信访群众和社会公众的信任。“信箱”的一些先进、典型事迹不断被媒体报道,取得了积极的社会效果。

(一)有效化解了一批信访矛盾

由于一半以上的来信属于涉诉信访信件,因此,化解涉诉信访矛盾始终是“袁月全信箱”不可回避的一项重要工作。在处理信件过程中,如发现来信人情绪激烈,矛盾濒于激化,或者表面上冲突激烈但实则有化解可能的情形,袁月全法官及“信箱”工作组成员就会及时约见当事人,采用面谈接待、登门造访、多方协调等方式,妥善化解矛盾纠纷。例如,吴某因医疗事故纠纷与医院涉诉,原审经调解结案。后吴某因无法承担巨大的后续医疗费用,要求医院再予赔偿,并先后两次申请再审,但均未获支持。吴某在无奈之下给“信箱”写信,认为司法不公,言辞十分激烈。袁月全法官阅信后十分同情,与信访干部一起两次登门家访,了解吴某的具体境况,进行法律释明和疏导。同时,袁月全法官与信访干部又反复做医院方面的工作,从情与法的角度诚恳地呼吁医院给予信访人以最大可能的关照。经过不懈努力,医院领导最终也被袁月全法官的爱民情怀和敬业精神深深感染,一起隐藏着不稳定因素的信访矛盾就此得到圆满化解。

(二)取得矛盾源头预防的积极效果

三年多来,在涉诉信访总体形势未得到根本扭转的情况下,我院的常规涉诉来信量却逐年大幅下降,从2007年的11213件,减少到2008年的10413件(降幅7.1%),以及2009年的8560件(降幅17.8%);群众来访量也有较大幅度的下降,从2008年的3254批次,下降为2009年的2793批次(降幅14.17%),今年上半年来访总量进一步减少为1283批次,比去年同期下降17.6%。这一成绩来之不易,其原因也是多方面的,但这无疑与我院开设“信箱”和加强答疑解惑工作是分不开的。在总体来信和来访量“双下降”的同时,“信箱”三年多来处理的群众来信却逐年增加。“信箱”刚刚开通的2007年下半年,收到来信260件;2008年全年收到600件;2009年处理来信达到1534件;今年上半年,信箱已处理来信568件。

通过认真处理为数众多的群众来信,“信箱”发挥了对涉诉信访矛盾的源头预防作用。这主要是通过两方面的工作得以实现的:(1)诉前指导,引导来信群众在诉讼外依法理性解决争端。“信箱”小组成员坚持认真阅信,从来信的字里行间捕捉可能存在的矛盾苗头,并予以针对性的法律释明,引导社会矛盾在诉前妥善解决。“信箱”在这方面的成功例子很多,例如,有许多面临离婚抉择的“潜在当事人”,在信箱的疏导和帮助下,打消了离婚的念头,重新回归正常的生活轨迹。(2)诉中释法:一方面指导涉诉当事人依法积极行使诉讼权利,避免弱势当事人不知积极行使诉讼权利而导致实体败诉的情况;另一方面引导涉诉群众理性评估诉讼风险,消除他们对法院审理和裁判的疑虑和误会,消解其败诉后可能产生的对抗情绪。由于“信箱”在诉中释法方面的成功,实践中,一些败诉的当事人在案后仍给“信箱”来信表示感谢。

(三)受到信访群众的普遍认可

近一半收到“信箱”回信、以及绝大多数受到过袁月全法官接待的信访人都会给“信箱”发来感谢信,感谢“信箱”给予的指导和帮助。一位受到“信箱”帮助的群众在来信中这样表达了他对袁月全法官的感谢以及对“信箱”的希望:“尊敬的袁法官,希望您能坚持长期开办信箱,解答人们的问题,化解矛盾,为构建和谐社会创造条件。您每天回答大量的问题,一定很累,注意休息,祝您健康。”值得一提的是,在认可和称赞“信箱”的来信人中,也包括了相当一部分其原先诉求未得到支持的群众。例如,一对父女为分割钱款闹上法庭,承办法官通过几轮调解充分保护了老人的合法权益。但老人不仅对女儿采取不恰当的做法,还在来信中凭空指责承办法官徇私舞弊。去年春节前夕,袁月全自掏腰包买了一箱水果上门给老人拜早年,并诚恳地说:“送您水果是表示我对老人的尊重,不是为了堵您的嘴,但是我还是要对您提出批评。”一番中肯的话说得老人低头沉思,最后认真地承认错误,并称赞说:“袁法官,你真有水平,我算是服你了!”由此可见,袁月全法官将其化解矛盾的娴熟技巧和“胜败皆服”的办案追求延伸到了“信箱”工作中来,是“信箱”工作成员敬业负责的精神感染了信访人,是“信箱”工作的专业性和公正性赢得了信访人的信任。

(四)工作机制在全市法院推开

“袁月全信箱”的成功实践,不仅得到了社会和同仁们的高度认可,也受到上海市高级人民院乃至最高人民法院的充分肯定。为了统一推进全市法院的司法服务民生工作,上海市高院经研究,专门制定了《上海法院“袁月全信箱”工作规则》,决定从2009年3月起,在全市法院立案接待大厅统一设置“中国法官十杰袁月全信箱”,全面推开“信箱”工作机制。同时,上海高院还组建了由袁月全法官和高、中级法院法律业务骨干组成的法律业务组,定期研究解决全市范围来信中的疑难复杂问题。应当说明的是,全市法院统一的“信箱”原则上不处理涉诉信访问题,仅面向群众解答法律咨询。但是,“信箱”工作机制推开后,一些法院也反映“信箱”在推动化解社会矛盾方面发挥了积极的作用。

二、“袁月全信箱”的成功之道:工作机制和方法

“信箱”之所以取得成功,一方面离不开袁月全法官个人独特的工作方法和巨大的人格魅力,但在另一方,“信箱”独特的体制设置、工作定位、组织架构和工作机制等也是重要原因。正是由于建立了独特的体制设置、工作机制,以及正确的工作定位,“信箱”既延续和发扬了袁月全法官在审判和处信工作中积累起来的成功经验,又凝聚了广泛的人力、智力,体现出明显的专业性、实效性。“信箱”的成功原因包括其在体制、机制、方法等方面如下的一些特点:

(一)相对独立的体制设置

“袁月全信箱”独立于我院常规的来信来访工作,不是我院涉诉信访工作的责任部门或组成部分。为领导和协调“信箱”的相关工作,我院成立了由分管副院长任组长,政治部、立案庭、民一庭、研究室、办公室等相关部门领导和袁月全法官参加的“袁月全信箱”工作领导小组,负责“信箱”工作的总体领导和相关事务的总协调。在人员配置方面,“信箱”没有专门的人员编制,而是由各业务庭的资深法官、青年法官等兼职,在审判工作之余完成相关的工作。由于不是专职的涉诉信访部门,“信箱”可以不涉入具体的信访案件,以一种自主和超脱的态度,对当事人提出的疑问予以专业性的解答。从信访人的视角,由于“信箱”是独立于涉诉信访案件之外的“第三人”,因而一般不存在对“信箱”的对立性情绪或疑虑,容易从心理上认可“信箱”提出的处理意见。

(二)平等中立的沟通平台

“信箱”坚持专业性法律咨询的工作定位,一般不涉入对具体案件的评判,重点是从专业的角度,结合来信人的实际情况,就其可能涉及的相关法律法规向来信人进行告知和释明,并提出合理化的建议或意见。“信箱”的回信一般用袁月全法官个人的名义,注明“仅供参考”,表明不是最终的定论,可以平等探讨。实际上,“信箱”确实经常就一些来信中提到的问题与来信人展开了来回多次的平等交流,进行专业性地理性探讨。有时“信箱”也不能说服来信人,袁月全法官或小组成员便耐心地告知来信人要在实践中保持平和理性,在此前提下可以保留自己的意见。这样的沟通交流方式,赢得了多数来信人的尊重和肯定。

(三)专业团队的智力支持

“袁月全信箱”虽以袁月全法官个人的姓名命名,但其具体操作却是由团队完成的。为了保障来信处理答复的专业质量和高水平,我院成立了由袁月全法官和各业务庭资深法官、优秀青年法官组成的信箱工作小组。日常的来信一般由袁月全法官先行阅看,需要其他专业的支持时,可转交其他小组成员阅看和处理。信箱工作小组实行例会和讲评制度,定期研究疑难复杂的来信,讲评先前的复信工作,不断提高团队的处信能力和水平。

(四)个性化的处信方式

“信箱”不同于一般的信访回复工作方式的一大特点,是基本不用“格式化”的回复方式,而是对每一来信实行个别对待、个性化的处理。“信箱”全体工作小组成员秉持“善体法意、顺遂民心”的“袁月全精神”,坚持换位思考,站在来信人的角度体会来信人的情绪和需求,给出符合其实际情况的建议或意见。在回信用语上,注意在法律规范和语言规范的基础上,尽可能使用人性化、个性化的语言。这可能是“袁月全信箱”获得来信人和社会广泛认可的一个重要原因。比如,针对来信人对夫妻矛盾的倾诉和有关离婚的法律咨询,“信箱”不是简单地告知来信人有关离婚的法律规定,而是以一个过来人的理性态度,劝说来信人冷静下来,认真想想双方是否确实到了不可挽回的地步,想想家庭破裂对各自及子女可能带来的影响,要求来信人慎重作出决定。多名这样的来信人在收到“信箱”的回信后,经冷静思考,认识到当初的离婚想法确实是一时的情绪冲动,特意来信感谢“信箱”的指导挽救了他们的婚姻和家庭。

(五)来信处理与解决问题相结合

基于服务信访群众的导向,“袁月全信箱”坚持来信处理与解决来信群众实际问题相结合。“信箱”不是简单的就信回信,而是根据来信内容、来信人年龄、职业、心理状态等情况,有针对性地采用网络、书信、电话、短信、面谈等不同的方式进行处理,以提高答疑解惑的效果。对人民群众在诉讼内外面临的实际困难,“信箱”工作小组成员均能够在坚持原则的前提下,想方设法为当事人排忧解难,这也获得了众多当事人的称赞。如来信人曹某于2008年8月以“难道只能上访才能解决问题吗”为题,向“信箱”反映其案件在本市多家法院之间来回周转却无法确定管辖权的问题。他在信中称:为了维护自身的合法权益,他们有上访人大的打算,这也是无奈之举,并非对袁法官的不尊重。后袁月全法官反复与有关法院联系沟通,并向曹国锋耐心解答,最终解决了他反映的问题。期间,他多次以“感动”、“感谢”、“沟通”、“汇报”等为题,对袁月全法官的及时帮助表示感谢。

三、以沟通和服务重建信任:“信箱”成功实践对涉诉信访工作的启示

涉诉信访矛盾产生的原因是多元而复杂的,甚至根源于一些深层次的社会矛盾。因此,涉诉信访矛盾的治理也应当是多路径、综合性的。“袁月全信箱”成功实践的最大意义在于:它以一种工作机制及方法的创新,展现了一幅不同于我们对涉诉信访工作通常印象的崭新图景。因此,本文仅从工作机制和方法的角度,对比“信箱”工作与当前涉诉信访工作在做法中的区别,提出改进当前涉诉信访工作的建议。

(一)转向服务型工作模式

在“袁月全信箱”的图景中,在处信人和信访人之间没有涉诉信访通常所具有的对立性甚至对抗性。这当然与“信箱”不是专门的信访负责部门有关,但是,同样不能忽视的是“信箱”的工作模式:(1)“信箱”总体上是一问一答式的。也就是说,信访人需要什么,“信箱”就提供什么。(2) “信箱”根据来信人的需求提出合理化建议或提供相关的服务,但并不强制来信人一定要接受,并且可以根据来信人的反馈近一步修正和完善先前的意见。因此,“信箱”的工作是以信访人的需求为导向的,是一种服务型的工作模式。这可能是“信箱”不同于通常的涉诉信访工作机制的地方,也是涉诉信访工作需要反思和改进的地方。

实际上,人民信访制度创立之初,其功能就被定位为党政国家机关密切联系人民群众的桥梁和纽带。但随着信访形势的日益严峻化,许多信访机构原先所具有的解决群众的问题、消解群众不满的功能趋于或超过“饱和”状态,加之上级部门对维护稳定的要求和压力,一些信访机构的主要工作及目标实际上从解决问题转移成了“消化信访”。这一工作目标的转变,使信访机构耐心听取来信人意见和与之平等沟通的工作变少,而“说服”、“教育”的分量增加,本应为“服务型”的工作模式转变成为“控制型”,甚至 “压制型”。在一些地方,信访机构为了实现对信访人的“稳控”,甚至采取了一些突破法律限度的行为,这就在原有的社会矛盾之上又增加了信访机构与信访人的对立和冲突,异化了信访机构与信访群众的关系。可想而知,在这样的“官民关系”定位和信访工作模式下,信访机构和信访人就难以平等对话,工作的效果也就不可能很好。我们认为,各级人民法院应当正确看待涉诉当事人的信访,重点在优化机制、调动人力智力解决信访人的实际问题上下功夫,以从根本上实现信访工作机制的转变和信访工作效果的提升。

(二)探索新型的沟通方式

总结“袁月全”信箱工作的成功经验,最显眼的地方在于其独特而有效的沟通方式。沟通方式的单一化、程式化、呆板化,也正是当前一些信访机构工作成效不明显的重要原因。信访作为群众表达不满和党政机关联系群众的正式平台,无疑应当在探索有效沟通方式、提升沟通效果方面下功夫。

总结涉诉信访产生的原因,首先就在于当事人对司法的评价与法院自身评价不一致。对于二者不一致的现象,既不能简单按照部分信访群众所声称的那样将其归结为司法腐败或司法不公,也不能完全将其归结为信访当事人的无理取闹。实际上,作为法律专业群体的法官与作为寻常百姓的当事人之间就“法律事实”和法律适用的认知不一致,本身是一种正常现象。只是由于中国目前处于经济社会和法治建设变化较快的阶段,这种不一致显得就尤为明显,也值得全社会特别是法律从业者认真对待。从另外一个角度看,也正是由于在信访当事人和人民法院之间存在认识方面的差距,当前的涉诉信访工作还拥有较广阔的空间,应当通过探索,找到一条沟通法律、法院与寻常百姓心灵的捷径,缓解法院和涉诉当事人之间的紧张关系。袁月全法官在这方面做了难能可贵的探索,找到了一种带有鲜明个性特点的有效方式。今后,应当研究如何将这种有效的沟通方式向“袁月全信箱”工作小组成员及全体信访工作人员作有效的传承和发扬。

(三)延伸诉讼外平衡利益的平台

从本质上看,涉诉信访矛盾绝大多数都是本已存在的社会矛盾在诉讼阶段或诉讼后的反映。因此,化解涉诉信访矛盾的根本还是要解决当事人之间的实际问题或困难。由于这些矛盾不仅仅涉及法律问题,而是同时涉及到诸多的社会因素,因此,通过程式化的诉讼程序和刚性的司法裁判,往往不足以从根本上解决当事人的实际问题。涉诉信访工作只能在司法职能的有限性和信访功能的延伸性之间寻求出路,重点探索通过诉讼外的利益调整重新实现当事人之间的利益平衡,进而实现有效的息诉罢访。“袁月全信箱”在解决当事人实际困难时,也常常依托当事人的近亲属、工青妇等人民团体、基层组织等,通过协调重新调整当事人之间的利益关系和格局,理顺信访当事人的情绪,从而取得良好效果。

为使诉讼外的利益平衡工作有制度化的依托,有必要搭建常态化的平台。在过去的两年中,我院已经初步探索建立起由上下级法院之间的纵向联动、辖区法院之间的横向联动、法院与社会的内外联动组成的“三项联动”机制。为保证诉讼外利益平衡机制的实效化,今后应当依靠党委、政府,进一步搭建起法院与有关单位、社会各方力量之间的协作联动平台,形成常态工作机制,以便在涉诉信访矛盾化解工作中更加有效地整合社会资源,落实灵活可行的工作措施,及时化解各类社会矛盾纷争,促使社会和谐稳定。